完善縣鄉財政體制 促進縣域經濟增長

摘 要：為緩解縣鄉基層財政的困難局面，中國制定了以“三獎一補”和“鄉財縣管”為核心內容的一系列政策措施。這些措施雖然存在利于縣鄉化債、利于規范管理等諸多優點，但依然存在著滋長地方依賴思想、弱化基層財政監督效果、支出責任主體不明晰等缺點。此種制度有礙于當地縣域經濟的發展，而如何在現有體制的基礎上進行完善和改革，使之成為一種促進縣域經濟良好、快速發展的長效機制，是擺在中國基層財政改革面前必須破解的一道難題。

關鍵詞：縣鄉財政體制；事權與支出責任；績效考評；鄉財縣管

中圖分類號：F810.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）01-0013-02

前言

中國縣鄉財政困難問題自1994年實行分稅制以來開始凸顯，其根本原因是經濟社會發展不均衡、政策與體制不完善、管理粗放與監督約束軟化等多方面原因長期綜合作用，而轉移支付制度不完善導致中央與地方的政府間關系格局不協調，從而導致了省以下的縱向財力出現一定程度的失衡。

為解決上述問題，自2005年起中央財政安排150億元資金，建立“三獎一補”縣鄉財政困難激勵約束機制。另外，鄉財縣管政策也有助于此，即以鄉鎮為獨立核算主體，由縣級財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。① 截至2009年底，全國實行鄉財縣管的鄉鎮近2.8萬個，約占全國鄉鎮總數的80%。通過以上措施，基層財政困難總體得到緩解，地市級收支水平有所下降，財政支出逐步向縣級傾斜。2009年，地方省、市、縣財政收入占全省財政收入的比重平均分別為23%、33%、44%，與1994年相比，縣級上升了2個百分點；省、市、縣三級財政支出比重分別為23%、27%、50%，與1994年相比，縣級上升7個百分點。②

但是此種體制從設計初衷來看就不具備長期執行的效力，當前的機制無法有效引導上級財政將財力下沉并作為基層財政的可用財力。有鑒于此，改革縣鄉財政體制是一項極具前瞻性和現實性的重大問題。

一、云南省縣鄉財政主要狀況分析

云南省縣鄉經濟具有三個顯著特點：一是人口基數大，城鎮化水平較低。2009年末，云南省人口城鎮化率34%，比全國平均水平低12.6個百分點；二是農民收入較低，貧困面大。2009年云南農民年人均純收入為3 369元，為全國平均水平的65.4%；三是地區間各鄉鎮經濟發展不平衡。云南省縣鄉財政狀況從收入情況看，1998—2004年，鄉鎮財政一般預算收入占縣鄉財政收入的比重為30%~34%之間，部分縣一直未實行縣、鄉分稅政策。從2005年開始，鄉鎮財政一般預算收入占縣鄉財政收入的比重逐年下滑。

鄉鎮級財政收入減少的原因主要包括政策因素和體制改革因素。一是農村稅費改革后，農業稅、農特稅取消，導致鄉鎮財政收入來源大幅萎縮。二是鄉鎮財政收入全部上劃縣級統一管理，鄉鎮不再參與財政收入分享，這是導致鄉鎮收入占縣鄉財政收入比重急劇下滑的重要原因。同時一系列的改革對縣鄉收入的增長率的影響甚大，從上頁圖1可以看出，自2004年以后，縣鄉財政收入增長率呈現顯著的逐年下降趨勢，與之同步的還有鄉鎮收入占縣鄉一般預算收入的比例，這意味著作為底層的鄉鎮一級財政收入已經逐年委靡，如果說這僅僅由鄉鎮財政改革引致的話，那么縣級財政收入增長率的“先揚后抑”，則從某種程度上來說直接驗證了當前的縣鄉財政體制對于縣域經濟增長的束縛以及關于對當前體制中存在的“短期有效，長期有害”的疑慮，導致縣鄉財政的“自我造血”功能日益弱化。值得注意的是，實行縣和鄉鎮收入分享的縣的個數與這種趨勢在2004年后呈現出一致的走向，從側面說明取消收入分享后對縣鄉財政增收的主觀積極性有所打擊，急需在這些方面予以完善。

二、云南省現行縣鄉財政體制中存在的主要問題

云南省目前的財政體制中，大部分縣級實施的即是鄉財縣管的辦法，這種以鄉鎮為獨立核算主體的辦法在緩解縣鄉財政困難方面起了一定作用，但鄉財縣管僅僅是一帖短期良藥，它在治愈了縣鄉債務膨脹、機構運轉困難的“惡疾”之后，若長期不加修正的執行，將會給財政與經濟等各方面帶來諸多問題，以下是云南省各縣鄉鎮財政體制中面臨的突出問題。

1.基層政府自主發展經濟積極性降低。由于目前縣級財政上收了財權，導致鄉鎮政府抓財政收入的積極性不高，自主發展當地經濟的意愿不強。這說明目前需不斷完善鄉鎮財政體制，減少財政體制對當地經濟發展的束縛，理順縣、鄉兩級財政關系，調動鄉鎮政府當家理財、發展經濟的積極性。

2.事權與財權不協調，鄉鎮基本職能弱化。目前的鄉鎮財政作為縣一級單位管理，無直接管理鄉鎮財政收支的權力，這勢必增加縣財政的權力集中度。本著事權與財權相適應的原則，按理縣級的財權越大，相應的事權也越大。從目前的實際情況看，鄉鎮作為一級政府承擔著大量的經濟管理和社會管理職能，而縣級在無意識中忽視了鄉鎮財政監管區域內所有財政資金和作為國家各項惠民財政政策的執行終端、提供公共產品和服務的重要職能，對于公用經費和工作經費的衡量無法做到精確合理。

3.鄉鎮管理水平不高，監督執行無力。大部分縣市全面實行鄉財縣管以來，多數鄉鎮綜合預算管理薄弱。鄉鎮財政僅是記賬單位而已，對單位和部門的收支預算執行監管不力，沒有真正發揮財政的監管作用，沒有合理有效地使用資金。從目前的情況來看，某些上劃部門的經費開支及上級部門直接組織在鄉鎮實施的專項項目，鄉鎮財政沒有參與核算的意識，基本未形成鄉鎮財政監管的有效機制。由于管理關系未理順，現行財政管理體制還未真正賦予鄉鎮財政有力的監管手段和措施。

三、完善縣鄉財政體制的建議

隨著公共財政體系框架的逐步建立，準確定位縣鄉財政職能、明確各自的財政職責，是當前縣域范圍內亟待解決的問題。縣鄉財政體制的改革，直接影響逐步構建覆蓋城鄉公共財政體系的成敗，關乎縣域經濟和各項社會事業持續健康發展的進程?；诖?，在結合上述問題的基礎上，構建一套相對科學、完善的縣鄉財政體制是必要的，其內容應該包含四個機制：縣鄉分稅機制、財力保障機制、績效考核機制、監督管理機制。

1.縣鄉分稅機制。在縣鄉政府間試行縣鄉分成的體制，確?？h鄉政府都有各自的“當家”收入，從而形成一個縣級財政對縣域經濟具有較大調控能力、鄉鎮財政基礎較為穩固、縣鄉財政關系比較規范的財政體制。在上劃中央、省的企業所得稅和個人所得稅按各級政府所得稅分享改革方案辦理的基礎上，測算一定比例進行縣鄉之間的分成，將分稅制的末端神經延伸至鄉一級財政，建立更為完善的與中國行政體制相適應的分稅制制度，使得鄉一級政府擁有一定程度的自有財力，可以作為其承擔事權所對應的必要財權的重要組成部分。

2.財力保障機制。首先，制定科學、合理的鄉鎮基本支出保障標準，建立穩步提高縣鄉政府基本運轉的標準和水平。結合政策性因素、管理因素以及部門職能，使用以定額定員為主的標準化測算手段，對預算單位實際支出水平進行定性定量分析，建立一套部門分類準確、檔次結構合理、支出水平定額量化的支出標準體系，對各鄉鎮的潛在支出需求給出科學、合理的保障。其次，加強預算外資金管理。把預算外部分資金納入預算管理，統籌使用，提高預算外資金使用效率，做到“以外保內、綜合平衡”，作為基本財力保障的組成部分。

3.績效考評機制。績效考評制度是對各級政府具有激勵約束作用的核心機制。首先，做到縣級財政在基本財力保障下對鄉鎮可以實施“超收留用、短收自負”，鼓勵富?？h鄉積極完成財政收入任務，而對經濟欠發達的要實施“統收統支、收支兩條線”，將困難和負擔適度上移，通過轉移支付彌合財政收支缺口，防止鄉鎮財力差距擴大；其次是建立具有權威性的項目預審委員會，對各鄉鎮申報的重大項目予以審核，在項目成功通過并執行完畢后要進行驗收，對不合格的要進行問責和采取相應懲處措施。

4.監督管理機制。監督管理機制是一項強化鄉鎮財政管理，充分發揮好鄉鎮財政作為國家公共財政政策執行終端的能動作用的機制。它能賦予鄉鎮財政履行預算編制和管理、公共財政服務、協調組織收入、監督財政資金、鄉村財務管理、資產管理六項基本工作職能所需的權力和手段，充分發揮鄉鎮財政對財政資金就地監管的優勢。

參考文獻：

[1] 李萍.財政體制簡明圖解[M].北京:中國財政經濟出版社，2010:164-171.

[2] 哈維·S.羅森.財政學[M].北京:中國人民大學出版社，2006.

[3] 葉麒麟.論公共財政體制的改革[J].體制改革，2009，(3).

[責任編輯 吳高君]

①中華人民共和國財政部官網財政體制一欄中關于鄉財縣管的解釋，http://www.mof.gov.cn。

②中華人民共和國財政部官網：緩解縣鄉財政困難的政策措施，http://www.mof.gov.cn。

收稿日期：2011-08-19

基金項目：國家自然科學基金“少數民族地區社會發展失衡”課題；財政部課題“基本公共服務均等化研究”；云南省財政廳“財政基本情況調研”；“2010年均衡性轉移支付資金測算及評價”課題研究等

作者簡介：胡?。?986-），男，湖北天門人，碩士研究生，從事公共政策及財政實證研究。