農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)成因分析及對(duì)策

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是公共財(cái)政支出的重要組成內(nèi)容，政府投入，政府辦學(xué)，為所有適齡人口提供接受九年義務(wù)教育的條件和機(jī)會(huì)，是各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。近年來(lái)，隨著國(guó)家優(yōu)先發(fā)展教育戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)的教育事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，教育教學(xué)條件和育人環(huán)境得到極大的改善。但在發(fā)展的同時(shí)我們看到，義務(wù)教育尤其是農(nóng)村義務(wù)教育面臨著許多迫切需要解決的困難和問題，最為突出的是當(dāng)前教育負(fù)債嚴(yán)重。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已成為阻礙農(nóng)村教育發(fā)展的一大頑癥，研究并解決好這一問題對(duì)于促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的健康發(fā)展具有重要意義。

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)形成的原因

（一）財(cái)政制度缺陷是產(chǎn)生農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的根本原因

這是因?yàn)椋海?）農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠縣、鄉(xiāng)、村通過財(cái)政撥款、村級(jí)提留、自有資金等渠道來(lái)辦教育，學(xué)校的基建投入沒有完整、規(guī)范地納入公共財(cái)政體制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源和制度保障。（2）從我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制來(lái)看，政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分不對(duì)稱，縣、鄉(xiāng)政府要以有限的財(cái)力來(lái)承擔(dān)無(wú)限的事權(quán)，尤其是貧困地區(qū)可用財(cái)力嚴(yán)重不足，大多數(shù)縣、鄉(xiāng)財(cái)政根本無(wú)力拿出資金來(lái)搞建設(shè)，教育經(jīng)費(fèi)投入得不到有效保障。（3）教育事業(yè)規(guī)劃與資金需求預(yù)算分離。在現(xiàn)實(shí)中，教育事業(yè)規(guī)劃經(jīng)常以學(xué)校新建和擴(kuò)建為主要內(nèi)容，但往往不包括資金需求計(jì)劃。這一方面可能會(huì)脫離地方財(cái)政現(xiàn)實(shí)，另一方面會(huì)在資金短缺的情況下造成建設(shè)在先、投入在后的局面，從而產(chǎn)生大量債務(wù)。

（二）對(duì)政府的經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任缺乏有效的落實(shí)措施和問責(zé)機(jī)制是導(dǎo)致債務(wù)產(chǎn)生的重要原因

首先，稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的“以縣為主”管理體制，只是搭起了政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的管理框架，僅對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任作了一些原則性規(guī)定，缺少具體的可操作措施和落實(shí)機(jī)制。其次，大量教育債務(wù)產(chǎn)生的原因在于地方政府未能盡到經(jīng)費(fèi)保障的責(zé)任和兌現(xiàn)其資金投入的承諾，《義務(wù)教育法》等法律雖然作了相應(yīng)的規(guī)定，但缺乏具體的實(shí)施細(xì)則和問責(zé)機(jī)制。再次，在“普九”及實(shí)施“危改工程”、“校安工程”的過程中，由于地方政府配套資金不到位等原因，留下了大量的欠債。

（三）工程項(xiàng)目的建設(shè)程序和預(yù)、結(jié)算制度不規(guī)范是導(dǎo)致教育債務(wù)不斷產(chǎn)生的另一個(gè)重要原因

主要是：（1）部分工程項(xiàng)目未經(jīng)過招投標(biāo)程序，沒有相應(yīng)的預(yù)算、合同、結(jié)算等資料，在2005年義務(wù)教育債務(wù)鎖定時(shí)無(wú)法報(bào)入政府債務(wù)庫(kù)，成為實(shí)際存在但又無(wú)償還資金來(lái)源的歷史欠債。（2）農(nóng)村中小學(xué)建設(shè)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和完整的預(yù)算編制，大多數(shù)的學(xué)校建設(shè)只有教學(xué)樓、宿舍等主體工程的資金預(yù)算，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、圍墻、大門等開展教育、教學(xué)必不可少的附屬設(shè)施不得不通過舉債來(lái)建設(shè)，造成舊債未了又添新債。（3）長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)學(xué)校的建設(shè)和舉債行為缺乏有效的監(jiān)管和制約措施，工程的預(yù)、結(jié)算隨意性大，一些地方和學(xué)校脫離實(shí)際，超規(guī)模、超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，造成資金缺口，形成債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（四）金融制度不健全，銀行盲目放貸

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)的金融行業(yè)缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，銀行在沒有對(duì)學(xué)校的償還能力做出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情況下提供貸款，導(dǎo)致許多貸款審核不嚴(yán)，還貸沒有保證。部分學(xué)校盲目擴(kuò)張，為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的目標(biāo)而向銀行申請(qǐng)巨額貸款，貸款額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其償還能力。

二、農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的危害

（一）嚴(yán)重地影響了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序

面對(duì)沉重的債務(wù)和有限的教育經(jīng)費(fèi)，一些學(xué)校始終跳不出“年年還債，年年欠債”的圈子，缺乏資金搞建設(shè)，現(xiàn)代化教學(xué)手段嚴(yán)重滯后。與債務(wù)有關(guān)的糾紛，嚴(yán)重?cái)_亂了學(xué)校秩序，造成教育教學(xué)質(zhì)量難以保障。

（二）成為教育亂收費(fèi)的新誘因

在沒有其他收入來(lái)源的情況下，為了償還債務(wù)，維持學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)，部分欠債學(xué)校有可能通過向?qū)W生亂收費(fèi)等途徑來(lái)尋求制度外的收入，造成學(xué)校與家庭、教師與學(xué)生之間的矛盾，損壞學(xué)校和政府的聲譽(yù)。

（三）可能誘發(fā)財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)

有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)義務(wù)教育負(fù)債率相當(dāng)高，再加上其他債務(wù)，縣級(jí)聚集了數(shù)額巨大的債務(wù)。從政府看，未來(lái)債務(wù)有向政府集聚的趨勢(shì)，可能造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；從銀行看，大量教育貸款無(wú)法收回，會(huì)形成數(shù)額巨大的壞賬、死賬，產(chǎn)生金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范和化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)的對(duì)策與建議

要徹底、有效地解決農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)問題，必須采取切實(shí)有效的措施。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索。

（一）加快構(gòu)建公共財(cái)政體制，加大教育投入力度

一是要逐步建立與“以縣為主”的教育管理體制相適應(yīng)的義務(wù)教育投入保障機(jī)制，制定和完善切實(shí)可行的操作辦法和落實(shí)機(jī)制，強(qiáng)化保障責(zé)任和問責(zé)制度。二是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改變資金投向，財(cái)政要從一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中退出，轉(zhuǎn)而提升對(duì)教育、衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給保障力度。三是建立農(nóng)村基礎(chǔ)教育基建投入機(jī)制，可以考慮建立中央、省、州、縣分擔(dān)投資基建責(zé)任的籌資體制，并將各級(jí)政府的責(zé)任以不同的分擔(dān)比例形式確定下來(lái)。四是建立教育債務(wù)化解激勵(lì)制度，設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)償債資金，確保每年新增財(cái)力中的一部分用于教育債務(wù)的償還。

（二）加強(qiáng)對(duì)教育債務(wù)的監(jiān)測(cè)、分析和預(yù)警，積極防范新債務(wù)的產(chǎn)生

要切實(shí)增強(qiáng)教育債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在全面掌握債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、范圍，準(zhǔn)確界定債務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，分清責(zé)任，建立防債、化債機(jī)制：（1）建立新債審批制度，構(gòu)建教育債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。要嚴(yán)格控制政府和學(xué)校的負(fù)債建設(shè)行為，限制和規(guī)范政府對(duì)學(xué)校的融資擔(dān)保行為，堅(jiān)決杜絕盲目建設(shè)、違規(guī)舉債。（2）建立教育債務(wù)責(zé)任追究制度，約束政府和學(xué)校的建設(shè)和舉債行為。對(duì)于那些盲目建設(shè)、盲目借貸造成大量教育債務(wù)的政府和學(xué)校人員，要按照“誰(shuí)舉債，誰(shuí)償還”的原則，由其負(fù)責(zé)償還債務(wù)，造成嚴(yán)重后果的要追究相關(guān)責(zé)任。（3）嚴(yán)格教育建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序和預(yù)、結(jié)算制度，降低建設(shè)成本，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督、檢查和控制。（4）建立教育債務(wù)報(bào)告制度，定期向同級(jí)人大報(bào)告?zhèn)鶆?wù)的增長(zhǎng)、化解情況，并將減債情況納入政績(jī)考核范疇，倡導(dǎo)“償債也是政績(jī)”的理念。

（三）突出主體，強(qiáng)化責(zé)任，大力化解已有的債務(wù)

一方面，要建立教育債務(wù)歸口管理制度。對(duì)各級(jí)政府及學(xué)校的舉債，要在政府統(tǒng)籌安排下實(shí)行統(tǒng)一歸口管理，努力扭轉(zhuǎn)多頭舉債、權(quán)責(zé)不清、管理不力的局面；另一方面，要確認(rèn)農(nóng)村基礎(chǔ)教育債務(wù)的償還主體，完善教育債務(wù)償還機(jī)制。對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育階段的負(fù)債，應(yīng)以政府為主體，承擔(dān)大部分的償還責(zé)任，并要制訂出切實(shí)可行的償債計(jì)劃，確保償債資金來(lái)源，以保證教育債務(wù)逐年化解。

（四）多措并舉，積極探索具有區(qū)域特色的償債思路

可采取以下措施：（1）盤活教育存量資產(chǎn)，激活教育內(nèi)生機(jī)制。全面進(jìn)行教育閑置資產(chǎn)的調(diào)查摸底工作，用發(fā)展的眼光、改革的手段，通過出售、租賃、招商等方式進(jìn)行資產(chǎn)變現(xiàn)，償還部分債務(wù)。（2）撤并學(xué)校的校產(chǎn)可采取異地置換的途徑，用產(chǎn)權(quán)抵消債權(quán)；同時(shí)可以用學(xué)校商店、實(shí)驗(yàn)基地等項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式抵消債權(quán)或以其承包收入來(lái)還債。（3）完善改革舉措，實(shí)現(xiàn)減人減債，或利用富余人員實(shí)施項(xiàng)目推進(jìn)和第三產(chǎn)業(yè)，所得款項(xiàng)全部或部分用來(lái)償債。（4）每年從地方教育費(fèi)附加和學(xué)校預(yù)算外收入中拿出一定比例的資金用于還債。

（五）盡快引入教育規(guī)劃和財(cái)政投資的績(jī)效評(píng)估機(jī)制

大力提高教育資源存量和增量配置的效率，合理整合農(nóng)村教育資源，以效率的觀念和教育策劃的理念來(lái)合理安排學(xué)校布局以及各類規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)造成有限的教育資源浪費(fèi)。同時(shí)，加強(qiáng)績(jī)效管理，努力提高財(cái)政資金的使用效率，引入教育投入績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高投資效率。

（六）鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，提高教育市場(chǎng)化程度

加大教育體制改革力度，優(yōu)化教育基本建設(shè)和教育事業(yè)發(fā)展投入方式，借鑒或采用市場(chǎng)手段解決資金短缺問題，引導(dǎo)民間資本和外來(lái)資本投入，減少縣、鄉(xiāng)不相適應(yīng)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，減輕財(cái)政對(duì)教育投入的壓力。如引導(dǎo)和鼓勵(lì)民辦職業(yè)教育、高中教育、幼兒教育等，形成教育事業(yè)多渠道投入、多方位發(fā)展的良好局面。

作者單位

云南省楚雄州雙柏縣審計(jì)局