影響國家審計獨立性的主要因素及對策研究

【摘要】文章論述了影響我國國家審計獨立性的四個主要因素：社會經濟體制、國家政治體制、審計機關的地位、審計法律體系，并對建設新型的國家審計制度提出了對策。

【關鍵詞】國家審計 獨立性 對策

一、國家審計獨立性的法律概念

（一）國家審計定義

筆者認為，我國審計法律制度和理論界對國家審計至今還沒有給定完整意義上的科學、準確定義。現行《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》所規定和使用的概念實際上是政府審計。即我們目前通常討論的國家審計的實質涵義是指傳統意義上的政府審計，不能說是整個國家和法律層次上的國家審計。對于什么是國家審計，目前學界存在多種認識，筆者贊同李季澤在《國家審計的法理》中的觀點：國家審計定義為：由國家法律確認的，向納稅人(人民)負責的，審查國家成本核算和國家實現公共財政效能的國家監督。

（二）國家審計獨立性法理釋義

所謂獨立性，從法理上講應當包含以下幾層含義：機構獨立、經濟獨立和人員獨立。具體來說應當是：審計機關的建立由憲法規定，非法定程序不得撤消，審計機關獨立于審計對象之外，不隸屬于任何國家機構，不受任何非法律因素的制約；審計機關財政上獨立于被審部門以外，有專門的國家財政預算，依法予以保證，并根據需要力求及時提供和無條件滿足；審計人員履行職責不受任何非法律因素的干涉，其人事任免由法律規定，不受審計對象的影響。

二、影響審計獨立性的主要因素

國家審計獨立性的影響因素，在不同的社會政治、經濟制度下，其影響程度和范圍不同。特別是我國當前處于市場經濟的轉型期，影響國家審計獨立性的因素較成熟的市場經濟國家多且復雜，但最主要的有：

（一）社會經濟體制

經濟基礎決定上層建筑，審計制度必須與我國的市場經濟體制相適應，與市場經濟的目標相一致。我國當前仍然處在經濟轉型的關鍵時期，人治和法治的思想在不同程度上制約和影響著審計的獨立性法治環境。

（二）國家政治體制

政治體制決定審計制度，影響著國家審計的地位和效果，同時決定審計制度的方向和發展。從理論上說，我國的政體是人民代表大會制度，國家最高權力機關和決策中樞是全國人民代表大會。但由于特殊國情，我國是執政黨處于權力重心，資源分配權和審計權的矛盾也更加突出。因此，能不能使資源分配權和審計監督權相互協調，選擇什么樣的審計制度是由國家的民主、法治程度所決定。

（三）審計機關的地位

國家審計在國家治理結構中的地位通常是在一國憲法中規定的，具有獨立的監督地位。在中國，雖然是《憲法》對審計予以規定，但國家審計實際上隸屬于國務院和地方各級政府，審計機關是各級政府的一個組成部門，履行行政職能，是典型的政府審計（行政性國家審計）。因此，國家對審計手段運用程度是影響審計權威性、公正性的直接因素。

（四）審計法律體系

我國的現行審計法律是由《憲法》、《審計法》和其他專門法律關于審計的規定、國務院行政法規及其部門規章關于審計的規定、地方性法規和政府規章關于審計的規定組成的法律體系。這一體系的核心是《憲法》和《審計法》，二者確定我國的政府審計機構的設置是國務院設立審計署，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。這說明我國的審計是政府審計，國家審計的獨立性存在著極大的法律缺陷，與真正的國家審計存在很大差距和不足。這一體系確定了我國目前的審計監督實行的是“以當地政府領導為主”的雙重領導體制，尤其是審計機關的人、財、物等實權均由地方政府掌管。即依照現行管理體制，政府審計早晚都難免面對“自己審自己”的尷尬。這樣的法律體系，對審計的保障功能毋庸置疑是低效的，審計失敗的可能性和審計風險大大增加，嚴重影響審計職能的發揮。

三、對策分析

獨立性是審計的生命線，而審計組織的獨立性是審計獨立性的核心。就中國的情況而言，國家審計實際上是政府審計，審計監督是一種行政監督，審計權的行使受政府權力的嚴重影響和制約。要實現完整意義上的國家審計，必須進行審計體制改革，審計體制的改革一個無法回避的問題就是權力的分配，必須以立法的形式為其提供保障。

（一）改革現行審計體制

1.改革現行的政府審計體制為國家審計體制，實行有利于國家審計獨立性的審計體制。改革的目標是保證審計目標和權力的實現。從比較法的角度來看，世界各國采用的國家審計類型主要有獨立性國家審計、司法型國家審計、行政型國家審計和立法型國家審計。而我國目前采用的是行政型的國家審計。如何對我國審計體制進行改革，各家觀點不同。筆者認為，審計體制本身無所謂優劣之分，只要適合于本國國情，能真正發揮經濟監督和制衡作用，就是有效的。以上任何一種模型都不適合目前的中國的國情，我們可以借鑒和吸收英國立法型審計的優點，也可以引進日本、德國的獨立審計體制模式，一定要進行體制創新。不考慮中國的特殊國情，照搬哪一種模式，再好的制度也可能“水土不服”。

但無論采取什么樣的改革措施，都必須要賦予審計組織獨立于同級政府行政系統的法律地位和獨立的財政供給預算。只有人事和財政獨立才能徹底行政權力對審計權的干涉。

2.改革的思路設想。從獨立性和權威性兩方面來看，不能設立那種看似獨立，卻又“夾在政府和人大之間”而“兩難做人”的機構（項俊波，2001），與其如此，還不如直接設立由黨中央領導的“中共中央審計委員會”和國務院領導的“中華人民共和國中央審計委員會”，二者為同一機構，簡稱“中央審計委員會”。成立中央審計委員會后，它與中紀委的關系是，后者管黨紀監督，前者管經濟監督，雙方相互配合。但這依賴于中央領導對審計工作的認識高度。同樣是設立“中央審計委員會”，但筆者不贊同廖洪教授所建議的設立像中紀委那樣只由黨中央領導的“中央審計委員會”，理由是不符合黨政分開的原則，名不正言不順。

（二）立法保障審計的獨立性

我們要進行的審計體制改革并非是行政系統內部的權力微調，而是國家權力的重大調整，改革的啟動和成果的穩固，都需要立法的支持和保障。一是要修改憲法以國家根本大法的形式來賦予審計機關獨立的法律地位；二是制定具有完整意義的國家審計法，在充分借鑒國外先進立法經驗的基礎上移植并創新成真正意義上的國家審計法；三是制定國家最高審計機關和地方審計機構組織法，將最高審計機關和地方審計機關從各級政府中脫離出來，單獨立法規定其組織程序和機構設置；四是設立專門的審計財政預算法案，保證審計財政供給等等。

參考文獻

［1］李季澤，國家審計的法理，中國時代經濟出版社，2004年版。

［2］項俊波，論我國審計體制的改革與重構[J]，審計研究，2001(6)

作者簡介：何昌（1978-）男，漢族，河北徐水人，2005年畢業于吉林大學，獲法律碩士學位，現為石家莊經濟學院社會科學部講師，主要從事法學、思想政治教育研究。