人民銀行基層行實行財務報賬制的探討

【摘要】中國人民銀行的財務報賬制增強了基層行財務工作的約束力，進一步規范了財務支出行為。隨著綜合管理系統的上線運行，對財務報賬制提出了更高的要求。本文作者在多年從事財務管理業務積累的經驗基礎上，對財務報賬制實施過程中存在的一些問題，進行了較為深入的研究和探討，并對發現的問題提出了較為實際可行的解決辦法。

【關鍵詞】人民銀行基層行 財務報賬制 探討

中國人民銀行為進一步加強財務管理，完善會計財務制度，從2002年起，各分行、營業管理部和省會城市中心支行（以下簡稱中心支行）開始在縣級支行進行費用支出報賬制試點，財務報賬制在近十年的推進工作中不斷完善，可以看到，基層行財務工作的約束力進一步增強，財務支出行為進一步規范。然而，隨著經濟的發展，會計制度不斷更新和完善，人民銀行財務綜合管理系統的上線運行，都對財務報賬制提出了更高要求。

人民銀行的財務報賬制是中心支行統一對所屬縣級支行按月撥付業務周轉金，再由縣級支行將全部財務支出按月向中心支行進行報賬核銷的核算方式。財務報賬制本著“總額控制、合理使用、嚴格審核、按期核銷”的原則，把所轄各縣級支行的財務開支直接納入中心支行的統一監控之下，打破了人民銀行財務核算的傳統模式，加強了中心支行對全轄財務費用收支活動的監督與管理，給縣級支行的財務工作帶來的一定的影響。從實施效果看，起到了非常積極的作用，體現在以下幾個方面：一是突破了人民銀行財務管理的傳統模式，實現了財務管理手段的創新，強化了財務核算向財務管理的轉化力度，加強了財務工作的宏觀調控和管理力度。二是提高了會計基礎工作質量，由中心支行對縣級支行的財務憑證進行集中審核、把關，規范了財務基礎工作，保證了財務工作的嚴謹、嚴密、嚴肅性，發現問題能夠及時整改，堵塞了工作中可能出現的差錯和漏洞，對財務核算行為進行規范，有效地提高了會計核算質量。三是加大了資金管理力度。實施財務報賬制，加大了資金管理力度，從根本上扭轉了個別基層行財務支出透明度低、財務管理管理混亂、財務收支行為不規范的現象，大大提高了基層行資金使用效益。四是有效地控制了費用開支。中心支行在接受報賬時發現有超支或接近可用費用最高限額的，應及時提醒該單位予以注意，有效地控制了費用支出。

總之，財務報賬制對于推動會計管理體制改革，提高會計信息質量，加大財務監督力度，提高資金的使用效益，同時對于杜絕亂支濫用，遏制違法違紀行為發生都起到了積極的作用。然而，財務報賬制實施過程也陸續出現了一些問題，筆者認為，在財務報賬制下存在如下問題：

一、報賬單位會計信息的真實性、相關性和一致性的確認受到一定的制約

中心支行作為監督主體，其監督職能是財務報賬核算的主體職能，各中心支行安排了專人審核報賬資料，但票據審核員既不參與被審核單位的經濟活動，又不全程履行監督職能，只是在事后縣級支行報賬時以票據審核的方式進行監督，票據所反映的只是貨幣信息，不能完整反映會計信息的真實性、相關性和一致性，非貨幣會計信息的獲取難度較大。可以說，財務報賬核算工作狀況依然是“財務管理”與“會計監督”相分離。

二、現行預算管理體制制約了對經費支出的控制力度

人民銀行執行部門預算，現行的預算管理體制逐級核批經費指標，當前的財務預算編制尚不能徹底擺脫傳統的“基數加增長法”，限定費用明細賬戶指標額度不夠科學、合理，對經費支出的控制力受到制約。各中心支行基本上是以各報賬支行上年度的費用實際支出額和一定的浮動額度核定支行的費用指標，但每項費用開支的數額會因為業務開展的需要隨時發生變化，每個費用賬戶的具體開支金額事前難以準確預測，不可能人為地核定每個費用賬戶的準確開支數。調整指標結構的申請，由于機構多、管理層次多，費用開支變化快，往往是尚未批準，費用開支結構又發生了變化；有些費用開支是不可預知的，一些臨時、突發性或必需的開支無法得到費用指標的保證；同時，上年度支出的費用本年度不一定發生，若按已核定的費用指標繼續列支，勢必造成資源的重復和浪費。并且，人民銀行一直以來都是根據財政部要求設置預算科目賬戶，現階段使用的預算科目賬戶是2005年設置的，預算各科目賬戶間不準相互串用，難以符合人民銀行費用開支的實際需求。因此，受具體指標和科目的限制，可能出現賬務處理欠規范、完整的情況。同時，各中心支行經費水平不一，這些都制約了對經費支出的控制力度。

三、人工送審的方式存在弊端

目前絕大多數中心支行都是人工送審方式的財務報賬制，由于其技術手段和管理方式的落后，不可避免地在報賬效率、成本控制和風險管理等方面存在諸多弊端。精打細算是各級人民銀行財務管理的一貫主張，而人工送審的財務報賬制方式，尤其是對于距中心支行較遠的縣級支行來說，不可避免地加大了業務成本。由于受天氣、路況、交通工具等不確定因素的影響，縣級支行把報賬單據送達上級行的財務部門審核，財務憑證在未裝訂的情況下，經人工傳遞存在一定的風險，同時存在人車安全風險，容易造成支行的資金損失。

四、對審計問題的責任認定增加了難度

在財務報賬制下，縣級支行列支的每筆費用憑證都必須經過中心支行會計財務部門的審核簽章。縣級支行往往認為經過審核的憑證和項目就是經上級行批準，因此在對縣支行的財務審計過程中，一旦出現與費用支出相關的問題，縣級支行與中支會計財務部門之間會就審計問題在責任認定上相互推諉，無形中增大了審計對其責任的認定難度。

五、基層行思想認識存在偏差

個別縣級支行領導存在著本位思想主義，對實施財務報賬核算認識還不到位。有的認為本行擁有資金使用權、財務自主權，經費支出隨意性較大，中心支行發現的問題也不過是小毛病，無關緊要，甚至覺得中心支行要求過于嚴格；有的認為財務報賬只是會計檢查改成了每月檢查一次，只要不超指標就行。這些認識對財務報賬制的工作有效開展都存在著制約作用，不利于財務工作水平的提高。

六、一些財務支出依據和標準需要統一

2009年，各地人民銀行分支機構開始使用財務綜合管理系統記載賬務，會計核算進一步規范和統一，但由于預算支出的約束和歷史原因，一些費用支出標準不夠明確、不夠統一，不同的縣級支行的費用構成的差異令財務數據缺乏可比性。比如，一些支行沒有參加地方的醫療保險，醫療費支出在人員經費支出結構上占有一定的比例；人事部門進行職工工資的改進和完善，但各級行對職工績效工資缺乏統一的標準，標準的隨意性較大；這些狀況致使票據審核尺度難以把握。

綜上，財務報賬制需要進一步完善，從以下各方面進行探討。

一、建立一套統一的財務影像報賬管理系統

2009年，人行晉中中心支行利用縣級支行會計核算業務上收后閑置的事后監督影像系統資源，開發出財務影像遠程審批系統，對于改進和提高財務工作取得了明顯成效。因此，對現有的財務報制進行改進和創新，實現財務報賬的“無紙化”管理，已經不是空談了。依托現有的財務綜合管理系統，建立統一的財務遠程審批系統，以滿足更多的財務管理需求，包括規范報賬流程，降低管理成本，規避管理風險，提高工作效率。財務影像遠程審批應包括事前審批、事中審批和事后審批。事前審批主要是滿足縣級支行在基本撥款限額以外的款項申請需求，不必再以紙質文件形式上報中心支行，通過影像系統將款項的用途、申請的理由、項目預算等上傳中心支行，涉及集中采購的附有相應的采購方案，中心支行及時審批后及時撥付款項；事中審批滿足序時記載賬務時原始憑證的上傳需求，縣級支行記載賬務時，將原始憑證及附件的影像上傳中心支行，中心支行在事中審批工作中，發現問題及時改正，避免了月末報賬中發現問題本月不能及時改正的情況發生。對于在事中審核中反映會計信息不完事的財務支出事項，中心支行與縣級支行進一步確認，如有需要，縣級支行上傳補充材料或說明，完成事后審批程序，各縣級支行進行財務綜合管理系統的確認報賬工作。因此，開發一套便于操作、安全穩定、保密性強、維護簡單財務影像報賬管理系統，將有效解決了財務報賬制下會計工作效率低下、資金使用效率不高、運營成本過大的問題，從根本上消滅人工報賬制的弊端。

二、完善財務報賬制相關制度

首先，各級行及時修訂和完善財務報賬制相關制度，并積極宣傳財務報賬核算的目的和重要意義，提高基層行的思想認識，從思想源頭上解決認識問題，讓財務報賬制的預防腐敗，推進黨風廉政建設，優化資金使用效率的有效性深入人心。其次，要在制度上對中心支行和縣級支行的責任進行明確和細化，落實責任制。報賬單位作為會計主體，要對本單位會計信息的真實性、相關性和一致性負責，各中心支行要更新監督觀念，建立一個有效實施會計監督的運行機制，改善監督環境。同時，應加強同內部審計、紀檢監察等部門進行聯合檢查監督，完善財務報賬制的監督機制。再次，要努力提高票據審核人員的業務水平，將監管寄于服務中，加強對縣級支行的溝通聯系和檢查輔導強化監督，實現從核算服務向監督管理模式的轉變。掌握縣級支行人員和業務發展情況，參與縣級支行預算編制，定期組織縣級支行領導和報賬人員學習會計財務制度，聽取單位建議和意見，最大程度地避免主觀判斷上的誤區。

三、加快預算體制改革

早日推進“零基預算法”，建立一套適應人民銀行的費用預算定額標準體系，合理設置預算科目，徹底消除執行部門預算帶給人民銀行的財務問題。預算定額相關標準的設計應滿足各級行對資金的客觀需要和財力可能，同時兼顧實際支出和目標任務的調整。通過預算體制改革，人民銀行在執行財務報賬制中能夠加強執行經費支出控制力度，進一步加強財務管理。

參考文獻

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作者簡介：倪向榮（1973-），女，滿族，遼寧省沈陽市人，現工作于中國人民銀行沈陽分行營業管理部，現從事財務管理崗位的工作，學歷：東北財經大學會計學專業。