IT服務外包助力政府信息化建設

隨著政府信息化建設的不斷深入和完善，政府各類

信息系統建設運行與維護已經成為政府提高服務效率的一個重要瓶頸。國外的實踐表明，政府大型信息系統的建設運行維護是一項龐大的系統工程，由政府獨立承擔，是不科學、也是不現實的。引入外包機制實現政府信息系統的建設運行與維護，不僅能夠提高信息系統建設質量，還可以節約資金，精簡人員，提高政府服務效率與效能。外包IT服務將是政府部門的大勢所趨，這一做法有利于政府集中精力做好規劃、提出需求，加強政策貫徹，統一宏觀管理、監控和服務；避免建立龐大的專業隊伍；把技術工作交給專業化公司，把政府從具體的技術工作中解脫出來，使其集中于城市的管理和服務，也有利于資源共享，降低成本。

所謂IT服務外包

提到IT服務外包，大家都不禁想到ITIL（IT Infrastructure Library 信息技術基礎架構庫）。ITIL最早是英國政府中央計算機與電信管理中心（CCTA）在20世紀90年代初期發布的一套IT服務管理最佳實踐指南，旨在解決IT服務質量不佳的情況。2004年被引入中國，國內對它的認知、重視程度持續提升，ITIL已經成為ISO2000的標準之一，ITIL是實用的方法論，能真正有效地提升IT管理水平。ITIL有兩個訴求，第一個是量化和評估IT運行成熟度，第二個是持續優化服務流程，持續提升管理水平。說到運營管理的好與壞，目前一直沒有嚴格的標準，但是通過ITIL能夠把運營管理量化出來，讓用戶知道運營管理優勢在什么地方、怎樣持續管理和持續管理的方式。

IT運維服務是IT管理的核心和重點部分，也是內容最多、最繁雜的部分，該階段主要用于IT部門內部日常運營管理，涉及的對象分成兩大部分，即IT業務系統和運維人員，該階段的服務內容主要包括八個方面的管理服務內容：

設備管理：對網絡設備、服務器設備、機房設備、終端設備的運行狀況進行監控和管理；

應用/服務管理：對各種應用支撐軟件如數據庫、中間件、群件以及各種通用或特定服務的監控管理，如郵件系統、DNS、Web等的監控與管理；

數據/存儲/容災管理：對系統和業務數據進行統一存儲、備份和恢復；

業務管理：包含對自身核心業務系統運行情況的監控與管理，對于業務的管理，主要關注該業務系統的關鍵成功因素CSF(Critical Success Factors)和關鍵績效指標KPI(Key Performance Indicators)；

目錄/內容管理：該部分主要對于需要統一發布或因人定制的內容管理和對公共信息的管理；

資源資產管理：管理各IT系統的資源資產情況，這些資源資產可以是物理存在的，也可以是邏輯存在的，并能夠與財務部門進行數據交互；

信息安全管理：目前信息安全管理主要依據的國際標準是ISO17799，主要包括11個方面，如安全方針、信息安全組織、資產管理、人員安全、物理與環境安全、通信與運營安全、系統開發與維護、訪問控制、信息安全事故管理、業務連續性管理、法律符合性等；

日常工作管理：該部分主要用于規范和明確運維人員的崗位職責和工作安排、提供績效考核量化依據、提供解決經驗與知識的積累與共享手段。

IT運維服務是一種全面、復雜而又具體的服務，首先提供一系列網絡監控工具，如網絡管理、業務管理、桌面管理、安全管理等，它們能夠實現對信息系統自動巡警監控，將平時人工巡視機房的成本省下來，從而降低工作量。另一方面從管理層面出發，某地方政府的信息中心現狀是：一個網絡工程師在一定時間內只能解決一個網絡故障，下一個問題發生時，另外一個網管員還要花一段時間解決，管應用的工程師可能只懂應用，管硬件的技術人員可能只懂硬件維護，各管各的，每個人只管一攤，把人員均綁定在固定的崗位上，人要離開，這個系統就不能出變化，出了問題必須找技術人員回來。一個成熟的政府信息部門，不應該被人員束縛，應該有一套規范的工作流程，這個時候規范就很重要，IT運維服務能提供相應的方案和工具，幫助解決以上問題。

政府IT服務外包現狀

與國外IT服務的成熟相比，我國的許多地方政府仍然有求全求大、萬事不求人、不計成本、不講效益的思想，自己實施電子政務系統的建設、運行與維護。從管理學角度說，社會主義市場經濟要求政府必須把精力放在抓主要業務上，同時也要降低政府運行成本。一個政府什么都想干的做法不符合現代化政府的特點。在這種思想驅動下，IT運維外包成為了越來越多政府的選擇。

電子政務發展由建設階段轉為運維階段。我國電子政務建設發展至今，已經經歷了3個重要階段，即20世紀80年代的起步階段、90年代的重點推進階段和進入21世紀后的加速發展階段。進入21世紀后，在黨的十七大文件精神的指引下，各級政府圍繞信息化與工業化融合的發展重點有序展開工作，我國電子政務建設進入了全面規劃、整體發展的新階段，并取得了階段性的成果。到目前為止，投資建設的大量信息系統已進入應用維護階段，電子政務發展正處在由建設向運維轉型的時期。

電子政務關鍵系統采用集中式運維方式。目前，已經建設完成的國家重點“金字”工程普遍實行了全國和省級的數據和應用集中，數據和應用的集中帶來了風險的集中。集中管理之后，運維工作逐漸從分布式的技術支持轉向集中式、專業化的技術支持。

電子政務運維覆蓋面廣、運維方式多樣化。目前，運維工作涵蓋了終端設備、網絡、系統及應用的運維。據筆者調研，主機、數據庫、存儲備份、網絡設備等多數都是由原生產商負責，且多以國外廠商為主。應用系統軟件、網絡運維多數采用“誰建設、誰運維”的方式。應用服務與安全服務所占比例較小。引入咨詢服務，建立規范化的運維管理體系的單位依舊是少數。

政府IT服務外包的基本模式

對于如何結合不同政府機構與部門實際特點和自身情況，走出一條政、企合作共建電子政務的成功之路，IT服務外包模式的選擇則是當前操作層面最關鍵的、最值得關注和探討的問題，一個好的運維服務外包模式無疑是電子政務長期、健康、穩定發展的重要條件和保障。

1．BMT模式

即建設(Build)—運維(Maintanance)—轉讓(Transfer)，是指政府在一定期限內通過特許協議將信息基礎設施建設、經營和管理權讓渡給項目投資人，當特許期屆滿后投資人將該基礎設施無償地移交給政府的一種外包模式。BMT模式的基本思路是：由政府或所屬機構對項目的建設和運維提供一種特許權協議(Concession Agreement)作為項目融資的基礎。由本國企業或者外國公司作為項目的投資者和經營者安排融資，承擔風險并開發建設項目，并在有限的時間內運行維護項目。最后，根據協議將該項目轉讓給相應的政府機構。BMT模式由于大幅降低了政府投資風險，頗得一些政府大型基礎設施建設項目的青睞，并已被許多國家付諸實踐。一方面，減輕政府的財政壓力；另一方面，企業也可通過產品開發、技術咨詢與服務、數據的商業再開發而獲得利潤，使電子政務建設、運行與維護進入一種可持續發展的良性循環。

2．BMT 的兩種主要衍化形式——BOM 與BOMT模式

BOM模式即建設(Build)—擁有(Own)—運維(Maintanance)，是一種全新的市場化運行模式，由企業投資并承擔工程的設計、建設、運行、維護、培訓等工作；硬件設備及軟件系統的產權歸屬企業；政府部門負責宏觀協調、創建環境、提出需求，每年只需向企業支付系統使用費即可擁有硬件設備和軟件系統使用權。

BOMT模式即建設(Build)—擁有(Own )—運維(Maintanance)—轉讓(Transfer)，是由企業融資建設項目，項目建成后，在規定的期限內擁有所有權并進行經營，期滿后將項目移交給政府。BOM和BOMT模式同BMT模式的根本差別在于前兩者在特許經營期內，投資機構不僅擁有項目的特許經營權，而且還擁有項目的所有權，在特許經營期內，投資機構可以自由地將項目轉讓和出讓。

3．BOT模式的其他衍化形式——DBFM，BTM，BLT

DBFM即設計(Design)—建設(Build)——融資(Finance)—運維(Maintanance)。這種方式是從項目設計開始就特許給企業實施，政府出資購買服務，直到項目經營期企業收回投資，取得投資收益。但運營企業只有經營權沒有所有權。

BTM即建設(Build)—轉讓(Transfer)—運維(Maintanance)，適用于對于關系到國家安全的政府項目，它是為了保證國家信息的安全而將所有權轉讓給政府，由政府進行維護，或與項目開發商共同維護項目。

BLT即建設(Build)—租賃(Lease)—移交(Transfer)，具體是指政府出讓項目建設權，在項目運營期內政府成為項目的租賃人，企業成為項目的承租人，租賃期滿結束后，所有資產再移交給政府公共部門的一種外包模式。

以上幾種模式只是BOT操作的不同方式，但其基本特點是一致的，即項目公司必須得到有關部門授予的特許系統運行維護權。其實，目前應用得最多的是BT模式，即建設(Build)—移交(Transfer)，也就是通過招投標方式選擇IT企業進行具體項目的建設，完成合同任務后交給政府使用。

政府IT服務外包的發展趨勢

目前我國電子政務建設、運行與維護很多采取自建自維模式，這種做法容易混淆政府在電子政務建設中的角色和職能定位，分散政府部門對核心業務的專注程度。在此模式下，我國各級政府的電子政務建設常常會陷入運行費用高、技術保障不到位、資金人才等匱乏的困境。

隨著政府信息化程度的不斷提高，電子政務外包將是無法逆轉的趨勢。資金來源多元化、工程建設外包化、運營維護托管化以及政務服務信息部分有償化將是我國電子政務建設發展的方向。

電子政務外包是社會分工細化和信息技術發展的必然產物，引進高度專業化的電子政務外包服務模式，既是保證電子政務快速健康發展的必要手段，也是電子政務發展的必然趨勢。

（作者單位：南京市住建委信息中心）

引入外包機制實現政府信息系統的建設運行與維護，不僅能夠提高信息系統建設質量，還可以節約資金，精簡人員，提高政府服務效率與效能。

電子政務外包是社會分工細化和信息技術發展的必然產物，引進高度專業化的電子政務外包服務模式，既是保證電子政務快速健康發展的必要手段，也是電子政務發展的必然趨勢。