走出政府管理與基層自治協(xié)調(diào)困境的路徑探究

摘要：走出政府行政管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)困境，最有效的協(xié)調(diào)方式就是充分劃清二者的治理范圍。對于需要政府強力干涉的領(lǐng)域，政府應(yīng)當主動承擔起治理職責；對于可以充分發(fā)揮群眾創(chuàng)造力、有效進行自我管理的領(lǐng)域，應(yīng)充分尊重群眾的自治權(quán)利，政府做好引導和監(jiān)督即可，不必過多干預；對于必須由政府與基層群眾雙方合作共治的領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)公共事務(wù)的具體特質(zhì)來確定一方的主導地位，而不是想當然地由政府主導。

關(guān)鍵詞：政府行政管理；基層群眾自治；協(xié)調(diào)

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-0829(2012)04-0013-05

國家行政管理是“國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。”[1]基層群眾自治是基層群眾充分發(fā)揮主動性，充分利用民主政治權(quán)利實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的治理過程。這是我國民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，亦是基層群眾民主權(quán)利得以彰顯的主要形式。黨的十七大報告更是將基層群眾自治制度與人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度一起，納入了中國特色政治制度范疇。當前，我國國家行政管理與群眾基層自治作為兩種不同的治理模式還存在著協(xié)調(diào)困境，需探索研究。

一、社會多元治理的緣起

“凱恩斯主義”影響下的傳統(tǒng)政府單一主體治理模式，公眾是被動的、消極的管理對象，這種治理模式往往帶有強制性特點。因為，這種治理環(huán)境下，政府治理是單向度的，完全是政府意志的現(xiàn)實化、社會化，公眾的需求是不被重視的。若無強制力推行，國家行政管理往往很難實現(xiàn)政府的預期。但是，這也帶來了一種困境，即公眾對“強制力”的回應(yīng)。猶如彈簧一樣，壓力越大，往往彈力越大。在強制力的作用下，公眾的合理意愿被壓制，這種狀況長期持續(xù)，則會帶來公眾的集體“不同意”。另外，單一的政府治理模式，要求相應(yīng)“大政府”組織體制，這必將導致政府的無序擴張，帶來公共資源的巨大浪費，從而會更加劇公權(quán)與社會的緊張關(guān)系。隨著市場理念的回歸，社會越來越多的生存發(fā)展問題被置于市場機制下得以解決，“在當今社會，政府行政體系與市場體系成為控制社會、影響社會的最大的兩股力量。”[2]另外，民主政治建設(shè)、政府自身改革業(yè)已成為當前政治領(lǐng)域的重要課題，公民社會的培育也受到政府與社會的普遍重視。民主政治建設(shè)，從根本上講就是要釋放“民權(quán)”，還權(quán)于社會；政府自身改革，從根本上講就是要依據(jù)當前經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀做出適應(yīng)性調(diào)整；公民社會的發(fā)育、成熟，為政府還權(quán)于社會、政府職能調(diào)整提供了承接載體。

眾所周知，政府是利用“公共權(quán)威”，經(jīng)法定程序?qū)ι鐣M行干預，解決公共問題，進而實現(xiàn)公共秩序的。各類市場主體是通過市場機制來滿足社會需求，解決人類生存發(fā)展的“私域”問題的，抑或是在政府相關(guān)制度機制促動下，參與解決某些公共問題。同時，社會作為公共權(quán)威與市場機制的作用對象，也不是靜態(tài)的、被動的，它也在通過公民社會培育下，內(nèi)部衍生的各類社會主體日漸承擔起更多的自我治理功能。在當前各類公共問題涌現(xiàn)并日趨復雜的背景下，任何單一的社會治理模式，都很難達到社會總體治理的預期功效。因此，我們需要一種治理的合作網(wǎng)絡(luò)，也即“為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。”[3]事實上，當前的社會總體治理模式也就是政府、市場與社會三種機制的合作共治，只是在不同的國家，因市場經(jīng)濟與公民社會的發(fā)育程度而表現(xiàn)出不同的結(jié)合方式。

基層群眾自治屬于多元治理主體結(jié)構(gòu)中社會治理的重要組成部分，它作為一種重要的民主形式和治理方式，因與政府行政管理基于內(nèi)在驅(qū)動、價值選擇和運行機制的不同，存在著較大的協(xié)調(diào)困境。

二、政府管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)困境的原因

治理主體或者模式的多元化必將帶來沖突與協(xié)調(diào)問題：權(quán)威治理模式與非權(quán)威治理模式的沖突與協(xié)調(diào)，不同權(quán)威治理主體之間的沖突與協(xié)調(diào)，社會非權(quán)威治理主體之間的沖突與協(xié)調(diào)。其中，政府權(quán)威治理模式與社會非權(quán)威治理模式之間的沖突與協(xié)調(diào)問題會成為主要內(nèi)容。毋庸置疑，政府行政管理與基層群眾自治之間的協(xié)調(diào)問題，是政府權(quán)威治理模式與社會非權(quán)威治理模式之間協(xié)調(diào)的重要表現(xiàn)形式和內(nèi)容。

國家行政管理與基層群眾自治都是在我國總體政治框架下運行的社會治理機制，因此，兩者具有統(tǒng)一的社會目標——社會治理。只是前者對社會的治理是一種有意識的法定行為，而后者是在以滿足自我需要為直接目的的基礎(chǔ)上，進而推動社會治理目標的實現(xiàn)。因此，前者治理是一種主動性行為，后者治理是一種被動性行為，無論是出于主動抑或被動，兩者的行為最終都會導向社會治理。但是，從宏觀角度來講，因不同的內(nèi)在驅(qū)動、價值選擇和運作機制，雖然兩種治理模式有著內(nèi)在的統(tǒng)一目標，卻不可避免地要面臨著諸多的協(xié)調(diào)障礙，也即國家行政管理與基層群眾自治之間如何能降低合作損耗，真正在解決公共問題上形成合力，還需要解決許多的問題；從微觀上講，因權(quán)威治理主體的牽絆及自治主體的局限，也帶來了相當大的協(xié)調(diào)困境。

（一）宏觀視角下的協(xié)調(diào)困境原因分析

1.不同的內(nèi)在驅(qū)動：公權(quán)與民權(quán)的競爭。國家行政管理是一種因“公共權(quán)力”運作的管理行為，因此，“公共權(quán)力”是其內(nèi)在驅(qū)動。因“公共權(quán)力”具有強制性和權(quán)威性，所以才能夠做到“社會價值的權(quán)威性分配。”[4]國家行政管理如若沒有“公共權(quán)力”做后盾，決計是難以施行的。而基層群眾自治作為一種民主政治形式，它是基層群眾“公民權(quán)利”得以充分彰顯的重要機制。基層群眾之所以能夠自治，是因《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》等法律性文件賦予的基本民主權(quán)利，基層群眾自治也即是這種法定權(quán)利的施行。因此，“公民權(quán)利”是基層群眾自治的內(nèi)在驅(qū)動，沒有法定的“公民權(quán)利”，任何所謂的“自治”都是非法的。由于國家行政管理與基層群眾自治的內(nèi)在驅(qū)動的差異，在兩種治理模式的耦合過程中，會出現(xiàn)“公共權(quán)力”與“公民權(quán)利”的矛盾，即對于同一公共問題，可能會存在政府行政管理與公民自治兩種治理模式的選擇的沖突。因公共權(quán)力的權(quán)威性和強制性、公民權(quán)利的自愿性和平等性，則可能會出現(xiàn)公共權(quán)力對公民權(quán)利的壓制和侵犯，從而出現(xiàn)沖突陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境。

2.不同的價值取向：公益與利己的分野。眾所周知，國家行政管理的核心價值是“公共利益”，即行政管理的“公共性”，任何以公權(quán)謀私利的行為都是非法的。而對于基層群眾自治，首要考慮的是自治范圍內(nèi)的利益，這種利益對于其自治范圍具有“公益”性質(zhì)，但是對于作為社會治理網(wǎng)絡(luò)之一的網(wǎng)格，相對于社會公共利益卻是“私益”，因此，基層群眾自治的價值取向相對于國家公共利益而言卻是“利己”的，當然，這種“利己”行為是合法的。基層群眾自治即是通過這種“利己”的自我治理行為達到治理狀態(tài)的。當社會所有自治群體都通過合法的“利己”行為實現(xiàn)自我治理狀態(tài)，也即達到了“自治的帕累托最優(yōu)”，整個社會也會進入良好的治理格局。在不同的價值取向的指引下，國家行政管理對社會的治理是一種有意識的目的性治理行為，而基層群眾自治是一種追求“利己”的無意識治理行為。當這兩類治理行為相互合作時，必將出現(xiàn)價值的沖突。在不同的價值指引下，必將導出不同的行為方式，因此，這也必將會致使國家行政管理與基層群眾自治陷入?yún)f(xié)調(diào)的困境。

3.不同的運作機制：法定與意思的選擇。“行政必須以法律為依據(jù)，不得逾越或違背法律規(guī)定。”[5]即國家行政管理職能、范圍、程序等都應(yīng)嚴格遵循國家相關(guān)法律制度，遵循法定的運作機制。而基層群眾自治作為一項公民權(quán)利，自然是由相關(guān)法律制度賦予和受到相關(guān)規(guī)定約束，但在具體如何行使以及是否行使，只要不突破既定的政治法律框架，則可完全遵照自治主體的意思表示。法定機制往往具有既定的嚴肅性和權(quán)威性，輕易不能突破，而意思自治機制卻可以有多種選擇，只要在既定政治法律框架內(nèi)便可運行。當法定運行機制與意思自治機制遭遇時，必將出現(xiàn)權(quán)威與平等、既定和選擇、強制與自由自檢的沖突，這也必定會引致兩種治理模式的協(xié)調(diào)困境。

（二）微觀視角下的協(xié)調(diào)困境原因分析

微觀視角下，兩種治理模式協(xié)調(diào)困境是由治理主體行為過程中的局限性所致。

1.政府職能擴張。“政府行政職能擴展是一種世界現(xiàn)象，也是一種歷史的必然。”[6]政府職能的擴張，由自由資本主義向壟斷資本主義過渡時肇始，在“凱恩斯主義”的影響下，逐步形成了“行政國家”的獨特現(xiàn)象。政府職能的擴張有其合理性的動因：市場失靈，公共問題增多且復雜化等。但在正常合理的職能擴張過程中，也夾雜著一些異化現(xiàn)象，如政府對公民“私域”的過多干涉。20世紀80年代世界范圍興起的“新公共管理”運動，是人們對政府職能擴張問題的一次正面回應(yīng)。在我國，計劃經(jīng)濟下的“全能政府”的組織慣性尚未完全消失，政府職能擴張性問題顯得尤為嚴重，正如鄧小平所說，我們政府“都管了很多不該管、管不好、管不了的事，”[7]因順應(yīng)發(fā)展要求和國際公共管理改革運動，我國也在80年代提出轉(zhuǎn)變政府職能的要求。當前，轉(zhuǎn)變政府職能，以構(gòu)建適應(yīng)市場經(jīng)濟和民主政治背景下的社會治理結(jié)構(gòu)，是我國行政管理體制改革的一個重要方向。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度趨于完善，公民社會發(fā)育成熟，逐步會形成政府主導與市場調(diào)節(jié)、社會承擔三方合作共治的治理格局。但由于計劃經(jīng)濟的慣性思維、團體利益的牽絆等障礙尚在，目前，我國政府，特別是基層政府的行政管理職能擴張問題并未得到根治：對基層管的多，管的死，使基層自治流于形式的現(xiàn)象較為普遍，這壓制了基層群眾的自治權(quán)利，導致了公權(quán)與民權(quán)之間的沖突，帶來了公權(quán)治理與民權(quán)自治的協(xié)調(diào)困境。

2.基層群眾自治意識薄弱。自治意識本質(zhì)上來講是一種權(quán)利意識。我國重“權(quán)力”而輕“權(quán)利”的傳統(tǒng)觀念一直根深蒂固，這在基層群眾的意識里表現(xiàn)得更為頑固。另外，我國長期的中央集權(quán)式的“全能政府”直接治理模式，壓縮了基層群眾的自由空間，破壞了公民社會發(fā)育的土壤，帶給人們一種政府可以解決一切問題的錯覺，形成了“有事找政府”的慣性思維，這些都造成基層群眾自治意識的薄弱。缺乏自我治理意識和政治參與主動性的基層群眾，在遇到問題時，往往會直接跨過自治組織尋求政府解決，也就是說，基層群眾仍傾向于選擇基層政府的直接管理。很多地方，雖然形式上建立了自治機制，但自治意識的薄弱，給這些機制的有效運作帶來了困境，迫使政府行政管理機制不得不重新介入本已放開的自治領(lǐng)域，這更使得基層群眾自治機制的運作顯得效果不佳，呈現(xiàn)出基層治理的強政府、弱社會的現(xiàn)象。這就形成一個怪圈：依據(jù)我國相關(guān)制度與治理原則，政府合理調(diào)整職能權(quán)限，寄希望于基層自治，而基層自治卻因基層群眾自治意識薄弱，難以發(fā)揮作用，政府又不得不重新介入，政府的重新介入又進一步削弱了基層的自治功能，這是一個亟待破解的困境。

3.基層自治組織利益聚合與表達功能不強。當前，在我國基層自治領(lǐng)域，自治組織的主要形式是村（居）民委員會和企業(yè)職工代表大會。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和公民社會的發(fā)育，非營利性的社會組織承擔起了部分社會治理功能，成為基層群眾自治的新的組織載體。無論是國家主導下的村（居）民委員會和企業(yè)職工代表大會，還是自發(fā)形成的各類非營利社會組織，因經(jīng)費、身份定位、團體利益等問題的影響，在基層群眾的利益聚合與表達方面都沒有發(fā)揮出理想的作用，這也是造成基層群眾對基層自治組織作用并不看好的重要原因。基層自治組織存在的根本原因，就在于其可以聚合與表達基層群眾利益，使基層群眾能夠得到更多的公共政策惠顧。一個聚合與表達功能弱的自治組織注定難以得到群眾的認同，政府也不太可能從一個利益聚合與表達功能弱的自治組織那里獲取太多基層群眾呼聲，這也在一定程度上窄化了政府對基層真實信息的獲取渠道，從而可能導致出現(xiàn)政府對基層行政管理的不當干涉，這也必將帶來與基層自治的沖突，出現(xiàn)協(xié)調(diào)性困境。

三、政府行政管理與基層群眾自治協(xié)調(diào)的路徑選擇

對于宏觀視角下，兩種治理模式之間的協(xié)調(diào)困境，最有效的協(xié)調(diào)方式就是充分劃清治理的范圍。因為，無論是內(nèi)驅(qū)力、價值選擇抑或是運行機制，對于兩種治理模式都是不可變遷的，任何方面的變動，都將導致兩種治理模式的趨同，或者治理效力的弱化。“法律有限，人事無窮”，合理劃清兩者的治理范圍，不僅要有相關(guān)的法律規(guī)定，更需要在具體的治理過程中，因地制宜地選擇權(quán)威治理或群眾自治。具體而言，對于需要政府強力干涉的領(lǐng)域，政府應(yīng)當主動承擔起治理職責；對于可以充分發(fā)揮群眾創(chuàng)造力、有效進行自我管理的領(lǐng)域，應(yīng)充分尊重群眾的自治權(quán)利，政府做好引導和監(jiān)督即可，不必過多干預；對于必須由政府與基層群眾雙方合作共治的領(lǐng)域，應(yīng)根據(jù)公共事務(wù)的具體特質(zhì)來確定一方的主導地位，而不是想當然地由政府主導。

微觀視角下，兩種治理模式的協(xié)調(diào)，需要采取以下措施。

1.合理調(diào)整基層政府管理職能。基層政府組織是基層群眾自治與國家行政管理最直接的銜接對象，因此，基層政府的職能調(diào)整對于國家行政管理與基層自治的協(xié)調(diào)最為關(guān)鍵。什么樣的調(diào)整才叫合理？當前普遍贊同的一個觀點是：充分發(fā)揮市場和社會組織的治理功能，推動社會在政治法律框架內(nèi)自治；在市場和社會治理功能難以彰顯的領(lǐng)域，政府做出必要的公權(quán)干預。這是當前政府職能調(diào)整的合理定位和社會治理格局的理想預期。如何調(diào)整才能實現(xiàn)合理？自從政府放棄了“守夜人”的角色，成為了“萬能政府”，其“行政國家”的地位一直難以撼動，這里自然有其合理的方面，但公權(quán)力的自我膨脹確是一大痼疾。這也是我國政府提出職能轉(zhuǎn)變近30年來，政府職能一直難以調(diào)整到位的重要原因。在基層政府范疇，很多地方已將基層群眾自治組織視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府的下級機關(guān)，基層自治組織的自治空間在被逐步壓縮，已經(jīng)變得“非官非民”，完全失去了其應(yīng)有的功能和地位。對于此種情況，應(yīng)當合理地縮減基層政府對基層自治組織的直接操控權(quán)，嚴格按照《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，相應(yīng)地調(diào)整基層政府的管轄范圍，該放權(quán)的放權(quán)，該讓位的讓位，該間接管理的間接管理。

通過基層政府職能調(diào)整，實現(xiàn)凡屬群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的發(fā)展不斷擴大其自治范圍。當然，這里還需進一步完善相關(guān)法律制度。一是修改《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織 法》，制訂《村（居）民自治法》。通過法定程序，保障基層群眾自治權(quán)利，實現(xiàn)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我治理。二是明晰公權(quán)與民權(quán)界限。以法律的形式進一步明晰基層政府行政管理權(quán)限和基層群眾自治范圍，約束政府行政管理行為的過度擴張，使基層群眾自治權(quán)力得到法律保障，實現(xiàn)基層政府行政管理與基層群眾自治有機協(xié)調(diào)。

2.培育基層群眾的自治觀念。自治需要法律制度的構(gòu)建，更需要理念的樹立。法律制度是外在的保障，理念是內(nèi)生的驅(qū)動。兩者缺一不可。法律制度的建立只需要國家相關(guān)立法機構(gòu)的職權(quán)運作，而群眾的自治理念的形成卻需要一個長期的培育過程和有效的培育路徑。這需要：一是通過各種媒體渠道，大力宣傳基層自治的精神實質(zhì)、目的以及對于社會治理的重要價值，讓基層群眾在政策宣傳的氛圍中，潛移默化地形成對自治制度的認知；二是通過體驗的方式讓基層群眾真正參與到自治中來。自治的最大優(yōu)越性在于自我解放、自我治理和自我服務(wù)，這既是對基層群眾公民權(quán)利的尊重，也是一種基層群眾自我利益分配的一種有效機制。讓基層群眾真正參與，是發(fā)揮其主動性和創(chuàng)造性的重要舉措。真正親身體驗自我管理的群眾，會深切感受到自治帶來的主人翁責任感，從而逐步消弭過去對“自治”的偏見；三是通過典型示范作用，以榜樣的力量來影響對基層自治抱有“消極”或者“遲疑”態(tài)度的基層群眾，使他們積極參與到自治管理中來。當然，基層群眾自治觀念的培育，不可能一蹴而就，它是一個長期的習慣性思維的培養(yǎng)過程，這需要黨和政府的政策支持，也需要基層自治組織真正擔負起群眾利益代表者、維護者的重任。

3.增強基層自治組織的利益聚合與表達功能。組織能夠提供個人實現(xiàn)某種目標的運作機制，這是組織存在的合法性基礎(chǔ)；否則，組織是沒有生存空間和存在意義的。基層自治組織具有基層群眾利益的聚合與表達功能，這是其存在的合法性基礎(chǔ)之一。針對當前我國基層自治組織普遍存在的利益聚合與表達功能較弱的現(xiàn)實，提出幾點應(yīng)對建議：一是政府放權(quán)，加大投入。政府要放權(quán)于社會，讓基層自治組織獨立承擔起基層治理責任，使其在實踐中成熟強大；政府要加大對基層自治組織的各種資源的投入。當前，基層自治組織對于政府財政轉(zhuǎn)移支付仍具有依賴性，特別是集體經(jīng)濟較為薄弱的鄉(xiāng)村，有了基本的資源保障，基層自治組織才能應(yīng)對基層利益聚合與表達過程中的各種耗費。二是優(yōu)化基層自治組織的人力資源結(jié)構(gòu)。基層自治組織要通過引進、培養(yǎng)等各種渠道，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，不斷提升工作人員素質(zhì)，使基層自治組織有能力發(fā)揮基層群眾利益聚合與表達的功能。三是細化法律規(guī)定。將《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》中較原則性的規(guī)定進一步具體細化，使其具有可操作性，便于基層群眾自治組織在利益聚合與表達過程中做到操作規(guī)范。四是建立相應(yīng)的履職責罰制度。可以通過基層群眾集體協(xié)商、政府出臺等途徑，建立自治組織履職責罰制度，對在基層群眾利益聚合與表達中缺位、錯位、越位現(xiàn)象進行必要的懲罰。

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