民主集中制在中國的創新發展

　　〔摘要〕 民主集中制自俄國傳入中國后，在中國獲得了創新性的發展，主要集中為三大方面：一是中國共產黨對民主集中制進行科學闡釋，關于民主集中制的“20”字科學定義和6條原則，使民主集中制構成了一個嚴密、完整的理論和實踐體系。二是中國共產黨對民主集中制進行正確定位，把民主集中制作為人民民主專政的“國體”和“政體”問題來看待，并上升到馬克思主義哲學的高度，指出民主集中制遵循的是辯證唯物主義的認識論和歷史唯物主義的群眾路線，是黨和國家的最根本的制度。三是中國共產黨不再把民主集中制分為民主制和集中制這樣兩種制度，而是一個制度，即既有“民主”又有“集中”的制度。在這樣的制度之下，它有著相互統一的兩個過程，就是“民主的過程”和“集中的過程”相統一，從而完成了對民主集中制的制度轉型和結構調適。
　　〔關鍵詞〕 民主集中制，中國共產黨，創新發展
　　〔中圖分類號〕Ｄ921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0005 -05
　　
　　 民主集中制作為共產黨的組織原則和組織制度，形成于20世紀初期，由俄國社會民主工黨所創用。1906年4月，俄國社會民主工黨把民主集中制寫入了黨的章程。民主集中制傳入中國之后，1921年中共一大通過的《中國共產黨綱領》明文規定，“承認蘇維埃管理制度”、“采取蘇維埃的形式”。〔1 〕 （P2 ）所謂蘇維埃管理制度和形式，就是民主集中制的組織制度和形式。1922年中共二大通過的《中國共產黨加入第三國際決議案》，宣布完全承認第三國際的加入條件，即“加入共產國際的黨，應該是按照民主集中制的原則建立起來的。” 〔2 〕 （P161 ） 1927年6月黨的五屆中央政治局會議通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》明確規定，“黨部的指導原則為民主集中制”。〔1 〕 （P23 ）自此后中國共產黨召開的歷次代表大會，在制定或修改的黨章中都對民主集中制作了闡述，黨的領導人也對民主集中制作出重要的論述，使民主集中制在中國獲得了創新性的發展。概而言之，集中表現為三大方面。
　　一、民主集中制的科學闡釋
　　民主集中制雖然由俄國社會民主工黨（后改稱蘇聯共產黨）首先提出，但是對于什么是民主集中制？在其誕生后的幾十年中，蘇聯共產黨一直沒有作出明確的、科學的理論解釋。長期以來，蘇聯對于民主集中制的解讀，以成熟的1952年10月蘇共19大和1961年22大通過的黨章為例，只是限于一些條文。如蘇共19大黨章指出：“黨的組織機構的指導原則是民主集中制，這就是說：（一）黨的一切領導機關從下到上都由選舉產生；（二）黨的機關定期向自己的黨組織報告工作；（三）嚴格地遵守黨的紀律，少數服從多數；（四）下級機關絕對服從上級機關的決議。” 〔3 〕 （P161 ）蘇共22大黨章除個別詞語作了改動外，基本上和19大黨章一樣，指出：“黨的組織機構的指導原則是民主集中制，這就是說：（一）黨的各級領導機關從下到上都由選舉產生；（二）黨的機關定期向自己的黨組織和上級機關報告工作；（三）嚴格遵守黨的紀律，少數服從多數；（四）下級機關必須無條件執行上級機關的決議。” 〔3 〕 （P208 ）
　　與蘇聯共產黨對民主集中制幾十年一貫制地只限于四個規定的解釋不同的是，中國共產黨對民主集中制作出了科學的理論闡釋。早在1937年，毛澤東就論述道，“民主集中制，它是民主的、又是集中的、將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統一起來。民主和集中之間并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的。” 〔4 〕 （P383 ）1945年，毛澤東在黨的七大作《論聯合政府》的報告，對民主集中制進一步闡述道，“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動。” 〔5 〕 （P1057 ）為此，中共七大在制定黨章時作出明確規定，民主集中制“即是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”，〔1 〕 （P51 ）這就使民主集中制有了一個明確的定義。這個定義形象地說明，民主集中制包含民主和集中兩個部分，并完整論述了民主集中制有著兩個基本過程，即要經歷“民主→集中”和“集中→民主”的過程。
　　1956年社會主義制度基本建立后，召開了中共八大。八大黨章在七大的基礎上規定，“中國共產黨的組織原則是民主集中制。這就是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主。” 〔1 〕 （P149 ）這個規定將七大黨章中“集中領導下的民主”，改成為“集中指導下的民主”，從而把集中與民主之間由領導關系確立為指導關系。黨的八大還把民主集中制原則分為民主原則和集中原則兩種，全面解釋了民主和集中的含義及相互關系。在第二章“黨的組織機構和組織制度”中，具體規定了民主集中制的6個基本條件：“（一）黨的各級領導機關都由選舉產生。（二）黨的最高領導機關是全國代表大會，在地方范圍內是地方各級代表大會。全國代表大會和地方各級代表大會選舉中央委員會和地方各級委員會，這些委員會向代表大會負責并且報告工作。（三）黨的各級領導機關必須經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，研究他們的經驗，及時地解決他們的問題。（四）黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。（五）黨的各級組織實行集體領導和個人負責相結合的原則，任何重大問題都由集體決定，同時使個人充分發揮應有的作用。（六）黨的決議必須無條件地執行，黨員個人必須服從黨的組織，少數必須服從多數，下級組織必須服從上級組織，全國的各個組織必須統一服從全國代表大會和中央委員會。” 〔1 〕 （P155-156 ）八大黨章把蘇聯關于民主集中制的傳統的四條規定，擴展為六條，大體上說，這六條規定的前三條體現了民主的內涵，后三條體現了集中的內涵，大大豐富了民主集中制的內容。
　　1978年中共黨的十一屆三中全會的召開，結束了“文化大革命”動亂，標志著中國進入了改革開放新時期。三中全會決定：“健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，嚴肅黨紀。”1979年鄧小平指出，“我們實行的是民主集中制，這就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合。” 〔6 〕 （P175 ）基于此，1992年十四大黨章將民主集中制表述為：“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”。與八大黨章的論述相比，增加了“相結合”的要求。這個增加和要求非常重要，它使“民主”和“集中”的兩大過程有機地結合起來了，避免被割裂，并且，這樣的兩大過程“相結合”，將循環往復不斷發展。至此，中國共產黨形成了關于民主集中制的完整的“20”字定義。在“20”字的定義中，科學地包含了民主集中制的四個關鍵要素，即“民主”、“集中”、“指導”和“相結合”，它們體現在從民主到集中、從集中到民主的兩大基本過程之中。此外，1992年黨的十四大黨章在第二章“黨的組織制度”中，也專門列一條全面闡述了民主集中制的六條基本原則，其中特別強調了“黨的各級組織要使黨員對黨內事務有更多的了解和參與。”“黨禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下，同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。”這六條使民主的內容和集中的要求都得以體現，是對八大黨章規定的民主集中制六條基本條件的豐富發展。總之，中國共產黨關于民主集中制的“20”字科學定義和6條原則，使民主集中制不再是幾條干巴巴的條文，而是構成了一個嚴密、完整的理論和實踐體系。
　　
　　二、民主集中制的正確定位
　　在蘇共時期，民主集中制作為共產黨的組織原則和組織制度，一直只是作為一種工作要求、工作方法和工作程序。至于這個組織原則和制度在黨和國家的制度體系中，究竟居于什么樣的地位，具有怎樣的重要性，并沒有得到應有的認識和肯定。
　　在中國，早在新民主主義革命時期，1940年毛澤東在《新民主主義論》中就把民主集中制作為國家的“政體”問題來看待。他說：“‘政體’問題，那是指的政權構成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關。沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。但必須實行無男女、信仰、財產、教育等差別的真正普遍平等的選舉制，才能適合各革命階級在國家中的地位，適合于表現民意和指揮革命斗爭，適合于新民主主義的精神。這種制度即是民主集中制。……國體——各革命階級聯合專政。政體——民主集中制。這就是新民主主義的政治，這就是新民主主義的共和國”。〔4 〕 （P677 ）
　　當中國建立了人民民主專政的社會主義國家后，毛澤東進一步把民主集中制作為人民民主專政的“國體”中的一部分。他說：“我們的國家是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家。這個專政是干什么的呢？專政的第一個作用，就是壓迫國家內部的反動階級、反動派和反抗社會主義革命的剝削者，壓迫那些對于社會主義建設的破壞者，就是為了解決國內敵我之間的矛盾。……專政的制度不適用于人民內部。人民自己不能向自己專政，不能由一部分人民去壓迫另一部分人民。我們的憲法規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威、宗教信仰等等自由。我們的憲法又規定：國家機關實行民主集中制，國家機關必須依靠人民群眾，國家機關工作人員必須為人民服務。” 〔7 〕 （P366 ）“沒有民主集中制，無產階級專政不可能鞏固。在人民內部實行民主，對人民的敵人實行專政，這兩個方面是分不開的，把這兩個方面結合起來，就是無產階級專政，或者叫人民民主專政。” 〔8 〕 （P822 ）很顯然，毛澤東認為，人民民主專政作為社會主義國家的國體，表明工農階級和勞動人民是國家的主人，作為國家性質的一個方面表現，他們要對敵人進行專政；而另一方面表現，就是在人民群眾內部自身要實行民主，必然要采取民主集中制。因此，民主集中制構成人民民主專政“國體”的民主方面。
　　中國共產黨對民主集中制的正確定位，還體現在毛澤東把民主集中制上升到馬克思主義哲學的高度，指出民主集中制遵循的是辯證唯物主義的認識論和歷史唯物主義的群眾路線。毛澤東闡述道，“在我黨的—切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論。” 〔5 〕 （P899 ）這樣的認識論，體現的是“領導和群眾相結合、一般和個別相結合的方法”。〔5 〕 （P899 ）“民主集中制的方法是一個群眾路線的方法。先民主，后集中，從群眾中來，到群眾中去，領導同群眾相結合。” 〔8 〕 （P816 ）由此可見，民主集中制的“在民主基礎上的集中”和“在集中指導下的民主”的過程，同黨的群眾路線的“從群眾中來，再到群眾中去”的過程是多么的契合。鄧小平非常贊成毛澤東的分析，他指出，“民主集中制是我們黨的列寧主義的組織原則，是黨的根本的組織原則，也是黨的工作中的群眾路線在黨的生活中的應用。……黨是依靠全體黨員和全黨的各個組織來聯系廣大的人民群眾的。因此，正確地解決黨的組織和黨員的關系，黨的上級組織和下級組織的關系，黨的中央組織和地方組織的關系，在黨的民主集中制問題上，具有特別重要的意義。” 〔9 〕 （P225-226 ）這就闡明了，如果共產黨不實行民主集中制，就從根本上違背了馬克思主義哲學的世界觀和方法論的要求。正是站在這樣的高度上，1992年中共十四大黨章，第一次在總綱中把民主集中制作為黨的建設必須堅決實現的四項基本要求之一，與其他三項即黨的基本路線、黨的思想路線、黨的宗旨相提并論。
　　從毛澤東關于民主集中制的國體與政體的政治學觀點和黨的群眾路線的哲學觀點出發，鄧小平進一步提出了“民主集中制是黨和國家的最根本的制度” 〔9 〕 （P312 ）的重要思想，他認為“民主集中制是社會主義制度的一個不可分的組成部分。” 〔6 〕 （P175 ）根據鄧小平的這一思想，民主集中制的制度性質得到高度重視。1992年中共十四大報告確認，“實行民主集中制的原則。這是我們的一項根本制度。”2011年，在中國共產黨成立90周年之際，胡錦濤發表了具有重要歷史和現實意義的“七一”講話。“七一”講話指出，新階段黨的建設的主要任務是推進黨的制度建設，而“推進黨的制度建設，要堅持以黨章為根本、以民主集中制為核心”，必須“健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化。”“七一”講話把民主集中制置于了黨的“核心制度”的地位，足已顯現民主集中制的極端重要性。
　　正因為民主集中制是社會主義國家的根本制度，鄧小平認為，“堅持這個傳統的制度，并且使它更加完善起來，是十分重要的事情，是關系我們黨和國家命運的事情”，〔9 〕 （P312 ）他再三告誡全黨要真正實行民主集中制，“民主集中制執行得不好，黨是可以變質的，國家也是可以變質的，社會主義也是可以變質的。干部可以變質，個人也可以變質。” 〔9 〕 （P303 ）
　　三、民主集中制的結構調適
　　在蘇聯，民主集中制一直分為兩個制度，即分為“民主制”和“集中制”。民主集中制是由這兩個制度組成的制度形態，這在列寧、斯大林的著作里都有相關的論述，例如，民主集中制需要民主制，列寧指出，“為了貫徹民主制，極重要的問題以及那些同群眾本身的一定行動有直接關系的問題，不僅必須用選派代表的方式，而且必須用向全體黨員征求意見的方式來決定。” 〔10 〕 （P250 ）民主集中制也需要集中制，“無產階級的無條件的集中制和極嚴格的紀律，是戰勝資產階級的基本條件之一。” 〔11 〕 （P181 ）20世紀50年代出版的《蘇聯大百科全書》，在“民主集中制”條目下，對此作了更為明確的闡述：“蘇聯共產黨黨章中明文規定的民主集中制，把布爾什維克的集中制和民主制不可分割地統一起來。” 〔12 〕 （P1 ）
　　19世紀末20世紀初，列寧在組織俄國社會民主工黨時，從俄國的實際出發，當時主張建立具有密謀性質的“集中制”的政黨。列寧論述道，“在專制制度的國家里”，“堅強的革命組織按其形式來說也可以稱為‘密謀’組織”，“秘密性是這種組織所絕對必需的。對這種組織來說，秘密性是最必要的條件，其余一切條件（如成員人數、成員的挑選、職能等等），都應當和這一條件相適應。因此，害怕別人責備我們社會民主黨人要建立密謀組織，那就未免太幼稚了。” 〔13 〕 （P129 ）列寧認為，為了無產階級的解放事業，“建黨基礎的基本思想”應是“集中制思想”，“集中制思想，它從原則上確定了解決所有局部的和細節的組織問題的方法。”它“是唯一的原則性思想，應該貫串在整個黨章中”。〔14 〕 （P236 ）
　　
　　列寧在提出建黨的“集中制”組織原則和制度后，曾經受到了德國社會民主工黨領袖羅莎·盧森堡的批評。她強調“集中制”會扼殺黨內民主，形成“官僚集中制”與少數人獨裁。列寧汲取了盧森堡一些有益的意見，開始修正原來所提的“集中制”的組織原則和制度。也由于1905年發生了俄國革命，出現了人民革命運動的不可阻擋之勢，迫使沙皇在憲政方面作出一些讓步，開始允許人民享有言論、出版、集會、結社和組織政黨的自由。這是前所未有的，似乎給俄國社會民主工黨提供了擺脫從前在秘密狀態和警察迫害條件下進行革命的時機。1905年12月，列寧主持召開了俄國社會民主工黨第一次代表會議，會議在《告所有黨組織和全體工人社會民主黨人書》中指出，“戰斗的無產階級在十月的日子里取得的第一個光輝的勝利，造成了新的政治局勢，向黨提出了新的政治任務。舊的專制制度垮臺了，公民自由已經通過奪取的方式在某種程度上得到實現。黨應當使自己的策略和組織適應已經變化的情況。” 〔15 〕 （P114）在關于《黨的改組》決議中指出，“代表會議確認民主集中制原則是不容爭論的，認為必須實行廣泛的選舉制度，賦予選舉出來的各中央機構以進行思想領導和實際工作領導的全權，同時，各中央機構可以撤換，它們的活動應廣泛公布并應遵守嚴格地工作報告的制度。” 〔15 〕 （P119 ）1906年4月，《俄國社會民主工黨組織章程》正式規定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的。” 〔16 〕 （P10 ）
　　由上可見，列寧創制的民主集中制，是指在一些具備了政治自由條件的黨組織必須運用民主制的方法手段開展黨的活動，如進行選舉、召開會議等，而對于其他不具備政治自由條件的那些黨組織而言，仍然只能實行集中制。可以說，列寧此時創制的民主集中制，實際上是對原來完全集中制的一種修正，是在集中制的組織體系中加入民主制成分。因而，所謂民主集中制，就是民主制和集中制兩個部分的結合，如果用公式表示就是：民主制 + 集中制。不過，兩相比較，實行民主制的范圍較小、層次較低，民主制在黨內處于從屬的地位；而集中制的范圍較大、層次較高，是其主要部分，在黨內處于支配地位。因而，這樣的民主集中制是以集中制為主體的。正因為如此，民主集中制這一概念在俄語中是這樣一個復合詞：дeмократический центраиэм。前面的дeмократический是一個形容詞，意為“民主的”；后面的центраиэм是一個名詞，意為“集中（制）”、“集權制”、“中央集權制”或“集權主義”。兩個詞合為一個詞組，譯為“民主的集中（制）”，也可譯為“民主的集權制”、“民主的中央集權制”，與英語對應的是democratic centralism。顯然，民主集中制的主體是“集中（制）”、“集權制”、“中央集權制”，而“民主的”部分只是其輔助作用。需要指出的是，дeмократический在語義上雖是“民主的”意思，語法上起著定語的作用，但根據列寧的闡述，實際上體現的卻是制度性的規定，構成的是民主制。對此，我們千萬不能望文生義，以為不過就是一個修飾詞和限定語而已。所以，民主集中制事實上包含著民主制和集中制這兩個部分，雖然民主制較小，但它與集中制的關系不是彼此隔絕、互不影響、孤立存在，恰恰相反，其中的民主制會對集中制產生積極的作用，特別是在黨內決策方面，由于在黨內一些基層組織實行民主，會使實施集權專斷的領導者聽到不同的議論，擇善而行，從而在實行集中制時不至于偏離正確、理性的軌道。
　　十月革命勝利后，俄國社會民主工黨成為執政黨，此時實行民主制的條件已完全具備。因此，列寧強調要發揚黨內民主，在說明黨的集中制發揮著重要作用的同時，更加注重黨的民主制建設。遺憾的是，列寧逝世之后，斯大林成為黨的領導人，民主制沒有得到大力發展，集中制反而大肆蔓延。斯大林還以集中制否定民主制，使民主集中制實際蛻變為集中制。
　　中國共產黨在新民主主革命時期，沿用了蘇聯的提法，也認為民主集中制是由兩個制度組成的。例如，1937年5月毛澤東在談到“黨內民主問題”時指出：“要黨有力量，依靠實行黨的民主集中制去發動全黨的積極性。在反動和內戰時期，集中制表現得多一些。在新時期，集中制應該密切聯系于民主制。用民主制的實行，發揮全黨的積極性。” 〔17 〕 （P278 ）在中國共產黨成為執政黨后，毛澤東仍然堅持，民主集中制應該由民主制和集中制這兩個制度構成。1962年《在擴大的中央工作會議上的講話》中，毛澤東指出，“在我們國家，如果不充分發揚人民民主和黨內民主，不充分實行無產階級的民主制，就不能有真正的無產階級的集中制。” 〔8 〕 （P822 ）
　　但是，自1978年以來的改革開放，中國共產黨已不再把民主集中制分為民主制和集中制兩種制度，從而完成了對民主集中制的制度轉型和結構調適。這是因為，把民主集中制分為民主制和集中制是秘密斗爭和革命戰爭環境的客觀條件所致，它強調集中制而忽視民主制。實際上，共產黨在奪取政權、成為執政黨后，把民主集中制分為民主制和集中制的環境條件已不復存在。如果還認為民主集中制有兩個制度，勢必影響民主制的發展。此時，民主集中制就應該是一個制度，是一個既有“民主”又有“集中”的制度。在這樣的制度之下，它有著相互統一的兩個過程，就是“民主的過程”和“集中的過程”相統一。
　　民主集中制既是一個有著民主的過程、又有著集中的過程的制度，那么同樣的，民主集中制究竟是以“民主”為主，還是以“集中”為主呢？鄧小平針對“文化大革命”的教訓指出，我們過去“民主集中制沒有真正實行，離開民主講集中，民主太少。” 〔6 〕 （P144 ）顯然，對民主集中制進行制度轉型和結構調適，就必須強調民主集中制的制度重點和實質在于民主。
　　事實上正是如此，我們可以作這樣的分析，貫徹執行的民主集中制，其中的“民主”過程，顯然講的是民主本身，而其中的“集中”過程講的也還是民主本身。為什么呢？這是因為，“民主基礎上的集中”，是對多數人的認識和意見的“集中”；而“集中指導下的民主”的“集中”，就是以多數人的認識和意見進一步“指導”即約束和規范少數人的不正常的“民主行為”，不允許少數人任意去推翻多數人的認識和意見。由此可見，民主集中制的“集中”，說到底體現的是對大多數人的民主權利的尊重，在其本質上就是民主，也只能是民主。 鄧小平說得好，“沒有民主，就沒有集中；而這個集中，總是要在民主的基礎上，才能真正地正確地實現。” 〔9 〕 （P304 ）因此，絕對不能把“集中”理解為是和民主相抵觸的。歸根到底，民主集中制的“民主”和“集中”，都是發展民主的動力而不是阻力，都是民主的推進器而不是絆腳石。
　　正因為對民主集中制進行了制度轉型和結構調適，肯定民主集中制的制度重點和實質在于民主，所以1978年中共十一屆三中全會指出，“當前這個時期特別需要強調民主”，不斷重視并加大民主的力度。1982年黨的十二大黨章提出，“在高度民主基礎上實行高度集中”。2002年黨的十六大進一步提出了“黨內民主是黨的生命”的最高命題。2007年，黨的十七大為了具體闡述作為黨的生命的黨內民主應具有的要求時，更明確地提出了要“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境。”這些都表明，中國共產黨明確地把民主集中制的制度重點轉向了民主。毫無疑義，隨著中共對民主集中制進行制度轉型和結構性的調適，黨內民主和人民民主都將會得到迅速、有效的發展。
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　　（作者系國家行政學院科研部主任，教授、博士生導師）
　　責任編輯 王瑞娟