加快推進財政支農(nóng)資金整合

　　〔摘要〕 從目前全國試點區(qū)改革進展情況看，支農(nóng)資金整合的基本狀況為：投入多元化，加大對“三農(nóng)”的支持力度，管理趨于科學。但是在改革過程中也出現(xiàn)了諸多問題，主要表現(xiàn)為：受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制所限，中央與地方在資金整合上存在矛盾；各級政府部門間利益協(xié)調(diào)較難，資金整合缺乏有效的制度保障；從“撒胡椒面”到“壘大戶”，資金整合容易產(chǎn)生財政資金使用上的不平等。為此，要建立“項目分類、資金切塊”分配機制，調(diào)動以縣為主整合支農(nóng)資金的積極性；完善政府支農(nóng)投資分配與管理體制，切實改變目前“多頭管理”的局面；選準產(chǎn)業(yè)，既避免“撒胡椒面”，也防止“壘大戶”。
　　〔關鍵詞〕 支農(nóng)資金，整合效益，當前情況，問題，建議
　　〔中圖分類號〕F320.3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0066-03
　　財政支農(nóng)資金整合是國家為了提高支農(nóng)資金使用效率而采取的一項重要舉措。財政支農(nóng)資金整合為促進和加強資金管理，提高資金使用效益，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)綜合實力，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展起到了重要作用。但同時，多頭管理的財政支農(nóng)資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環(huán)節(jié)上的效率低下已制約了其作用的正常發(fā)揮，影響了國家農(nóng)業(yè)政策的貫徹落實。為此，財政支農(nóng)資金整合問題應引起理論界的關注。
　　一、財政支農(nóng)資金整合的當前情況
　　改革開放以來，政府通過積極的財政支持，在農(nóng)田水利基本建設、水土保持、農(nóng)業(yè)科研及技術推廣等方面進行了大量投資，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、增加農(nóng)產(chǎn)品有效供給打下了堅實的物質(zhì)基礎。但是，國家財政支農(nóng)政策在實施過程中卻面臨著很多問題，其中最為嚴重的問題之一是支農(nóng)資金使用效率低下 〔1 〕。鑒于此，中央政府在全國范圍內(nèi)選擇了50個縣進行改革試點，試圖通過資金整合、“打捆”使用的方法來解決支農(nóng)資金利用效率低的問題。從各地實踐來看，支農(nóng)資金整合取得較好成效，整合意識和氛圍逐步深入人心，支農(nóng)資金管理工作出現(xiàn)新變化，試點縣的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟得到較快發(fā)展。 〔2 〕與此同時，支農(nóng)資金整合工作也得到了各方面的肯定，深受基層歡迎。
　　（一）資金投入多元化。通過支農(nóng)資金整合，將不同層面、不同渠道的支農(nóng)資金捆綁，統(tǒng)籌使用，促進了各類支農(nóng)資金由“撒胡椒面”式的各自分散到“聚沙成塔”式的高度集合，不僅有效解決了支農(nóng)資金分散使用、效率低下的問題，而且也使財政資金“四兩撥千斤”的作用得到了充分發(fā)揮，激活和帶動了全社會對農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的投入，形成了立體多元的支農(nóng)投入新格局。〔3 〕據(jù)初步統(tǒng)計，2006年至2008年各級財政累計整合各類財政性支農(nóng)資金359億元，引導金融資本、企業(yè)資金和農(nóng)民投入等社會資金628億元。部分省、市縣引導資金投入的渠道多、力度大，如2010年江西省18個省級試點縣共整合財政支農(nóng)資金4.26億元，引導社會投入16.41億元，重點支持蔬菜、茶葉、香樟等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　（二）資金管理更加科學規(guī)范。一是促進了基層工作思路從“要錢”到“管錢”的轉變。許多試點縣的黨政領導反映，支農(nóng)資金整合之前主要是“跑項目、爭資金”，整合之后主要是“定方向、管項目”，現(xiàn)在大部分的精力都放在機制創(chuàng)新、制度建設、監(jiān)督檢查、跟蹤問效等支農(nóng)資金的管理上。二是各部門之間的配合更加密切。基層財政部門反映，資金整合后，支農(nóng)項目的立項不再由職能部門一家決定，而是由財政部門與各涉農(nóng)部門集體會商、聯(lián)合選定。而且在資金監(jiān)管過程中，很多縣充分利用人大、政協(xié)、紀檢、監(jiān)察、審計等部門的力量，加強支農(nóng)項目及資金的監(jiān)督檢查，這不僅有利于加強財政部門與其他部門的密切合作，也有利于贏得其他部門對財政部門的理解和支持，促進財政支農(nóng)工作的順利開展。例如：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)積極推行“項目公示制、競爭立項制、政府采購制、工程監(jiān)理制、竣工驗收制、縣級報賬制、決算審計制、管護責任制、績效評價制、責任追究制”為主要內(nèi)容的“十制”管理辦法，確保項目建設每個環(huán)節(jié)的監(jiān)管緊密銜接，財政資金安全有效。
　　（三）促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展效果明顯。通過整合財政支農(nóng)資金，各地集中財力辦大事，把有限的資金集中用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要方面，有力地促進了農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民收入增加。一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件得到較大改善V7RdFlBulrGzzJyFGp0W6w==。如：甘肅省2011年加大資金整合力度，省級整合資金約22.22億元，比上年增加9.82億元，增幅達79.2%，是歷年整合力度最大、范圍最廣的一次。整合資金涉及11個大項目、9個部門，在大幅度增加對草食畜、蔬菜、蘋果、節(jié)水農(nóng)業(yè)等項目資金投入的基礎上，新增小型農(nóng)田水利建設重點縣、1000萬畝其他優(yōu)質(zhì)林果等重點項目。二是主導產(chǎn)業(yè)得到迅速發(fā)展。例如：重慶黔江區(qū)根據(jù)本地實際情況，重點培植烤煙、蠶桑、獼猴桃等特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵城鄉(xiāng)各類企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，扶持壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。三是農(nóng)民收入得到較大幅度增加。通過支農(nóng)資金的整合試點，帶動了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造了就業(yè)機會，促進了農(nóng)民收入增加。如河北省巨鹿縣項目區(qū)農(nóng)民人均純收入從整合前的2250元增加到3795元，增幅達68.7%。
　　二、財政支農(nóng)資金整合中凸顯的主要問題
　　從目前全國試點區(qū)改革進展情況看，財政支農(nóng)資金整合雖然在一定程度上提高了資金使用效率，但是在改革過程中不少新的問題逐漸凸顯出來。具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
　　（一）受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制所限，中央與地方在資金整合上存在矛盾。按照國家支農(nóng)資金整合意見，縣一級為基本單元，在整合政策執(zhí)行過程中，需要綜合平衡支農(nóng)投資重點、規(guī)模和項目布局，這涉及部門職責分工的重新定位以及各方面利益調(diào)整。但是，受現(xiàn)行支農(nóng)投資管理體制的限制，上級部門按“條條”撥付支農(nóng)資金的格局短時間內(nèi)不可能改變，而且這些資金大多是專項資金，要求專款專用。這樣做雖然可以防止對項目的隨意更改，有利于貫徹中央政策意圖，但是同時也會由于管得過細過死而降低了資金使用效率，從而影響地方政府管理資金的積極性。一是從項目規(guī)劃看，規(guī)劃的剛性和彈性難以把握。雖然資金整合以縣為基本單元，但是現(xiàn)實中基層涉農(nóng)投資點多面廣，牽涉千家萬戶，全局性、戰(zhàn)略性的重大投資項目是少數(shù)，更多的是諸如“六小工程”之類的改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的小項目。如規(guī)劃過細，彈性過小，將抑制縣級在農(nóng)業(yè)投資上的主動性、靈活性；如規(guī)劃過粗，彈性過大，則難以發(fā)揮對投資的指導和統(tǒng)籌作用，達不到整合投資的目的。二是從項目審批管理看，國家和省市管得過細，縣級缺乏相應的自主權。比如，一些資金量很少的群體項目，項目審批、資金安排、資金管理、資金報賬的權力都在縣級以上，然而整合要求的執(zhí)行機構卻是縣一級政府，前期工作環(huán)節(jié)和項目下達時間長，項目計劃下達與項目實施脫節(jié)，結果造成管理成本高，資金使用效率低。三是從項目實施看，現(xiàn)行縣級政府支農(nóng)投資項目多是由一些行業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實施，不少主管部門從工程設計、監(jiān)理、施工到竣工驗收等各階段多是行業(yè)內(nèi)“一條龍”，政府無法對支農(nóng)投資項目加以監(jiān)控，從而導致部分工程超標、質(zhì)量問題、變更建設內(nèi)容等現(xiàn)象發(fā)生。
　　（二）各級政府部門間利益協(xié)調(diào)較難，資金整合缺乏有效制度保障。支農(nóng)投入分散問題的根源在國家一級，本應從源頭上對各類政府支農(nóng)投資進行歸并，并相應調(diào)整部門職責分工，再由省（市）和區(qū)縣一級依此相應進行部門職責分工調(diào)整和歸并。然而實際上這一點很難實現(xiàn)，在國家加大支農(nóng)資金傾斜力度的情況下，涉及支農(nóng)資金整合的每一個政府部門都不希望原先撥付給自己的資金被其他部門所“整合”，而致力于成為資金整合的主導力量，去整合別的部門的資金。當最上層的資金整合都難以實現(xiàn)時，要求下級部門對資金整合利用，無可避免地將出現(xiàn)上下級之間各種對接方面的困難，并在下級部門之間出現(xiàn)各種協(xié)調(diào)上的矛盾，最終影響到支農(nóng)資金的有效利用。正是由于政府部門間利益協(xié)調(diào)難，目前支農(nóng)資金整合政策只能采用行政推動方式來進行，還沒有建立起完善的制度性的工作機制。由于資金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局，并影響到某些行業(yè)部門的既得利益，不能使其產(chǎn)生資金整合的內(nèi)在動力，加之缺乏有效的制度保障，因而會影響其策劃、申報和實施涉農(nóng)項目的積極性，并有可能導致區(qū)縣支農(nóng)資金總量減少。
　　（三）從“撒胡椒面”到“壘大戶”，資金整合中容易產(chǎn)生財政資金使用上的不平等。“撒胡椒面”式的支農(nóng)資金使用方法是基層政府在安排支農(nóng)項目中常見的情況，它往往造成資金使用分散、效率低的后果。究其原因，雖然存在缺乏合理規(guī)劃的原因，但是“撒胡椒面”式的使用也是某些貧困縣支農(nóng)資金匱乏的一種無奈之舉。縣級財力薄弱，支農(nóng)投入很大程度上依賴上級，在支農(nóng)資金總量增長有限的情況下，為了不挫傷并發(fā)揮好基層在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和建設農(nóng)村基礎設施上的積極性，在安排項目資金時不得不增加項目個數(shù)，縮小單個項目投資規(guī)模，其初衷是讓有限的資金辦更多的事，但往往事與愿違，建成后的項目難以發(fā)揮效益。而實施支農(nóng)資金整合雖然突出了重點項目、重點工程、重點區(qū)域的建設和發(fā)展，但由于目前縣級支農(nóng)投入總量有限，投資整合的同時也帶來了面上投入資金的減少，特別是國家投資對面上發(fā)展的帶動作用以及對農(nóng)民自我投入和社會資金投入的引導作用減弱。以重慶市黔江區(qū)以工代賑資金為例，2006年該區(qū)按照整合要求，95%的以工代賑資金投入到了扶貧整村推進項目，但從普惠的角度看，全區(qū)只有4.5%的村和11%的農(nóng)村貧困人口享受到了以工代賑政策扶持。由于投入范圍縮小，很多村原來規(guī)劃的村道路、人飲等項目因得不到資金扶持而無法啟動，在一定程度上挫傷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民在建設農(nóng)村基礎設施上的積極性。
　　三、完善財政支農(nóng)資金整合的建議
　　改革的經(jīng)驗表明，財政支農(nóng)資金整合雖然表面上是資金、項目的整合，但實際上卻涉及到支農(nóng)投資管理體制存在的弊端。因此，如果不從問題的根源著手解決的話，單純的資金整合很容易演變?yōu)榻ā笆痉饵c”的“樣板工程”。因此，為了更好地發(fā)揮支農(nóng)資金整合政策的作用，今后的改革可以在以下幾個方面有所調(diào)整：
　　（一）建立“項目分類、資金切塊”分配機制，調(diào)動以縣為主整合支農(nóng)資金的積極性。現(xiàn)行農(nóng)業(yè)項目是在資金額度一定的情況下，由區(qū)縣申報，國家和省市按照規(guī)定的投向進行統(tǒng)籌，這種方式的最大弊端在于，區(qū)縣急于解決的一些實際問題由于受上級規(guī)定的限制而無法實施，區(qū)縣一級幾乎沒有安排項目的主動權。但是國家卻要求支農(nóng)資金整合以縣為單位，這必然造成中央與地方投資管理銜接上的混亂。因此，建議采取區(qū)縣按照各自實際編制統(tǒng)一建設規(guī)劃，經(jīng)省市一級批準后，以年度計劃的方式組織實施。國家管理的范圍為大中型投資項目，對小型項目實行資金切塊到省（市）、省（市）切塊到區(qū)縣，按照規(guī)劃量力而行、自主安排。同時，加強對規(guī)劃、計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，使項目落到實處并發(fā)揮效益。
　　（二）完善政府支農(nóng)投資分配與管理體制，切實改變目前“多頭管理”的局面。支農(nóng)投入分散、管理多頭、效率低下，其問題的根源在國家一級。因此，建議從國家一級開始便要合理設置支農(nóng)投資分配渠道，重點發(fā)揮財政部門的協(xié)調(diào)作用，與各涉農(nóng)部門進行溝通協(xié)商，對各類政府支農(nóng)投資進行歸并，并相應調(diào)整部門的職責分工，重點理順投資主管部門和財政主管部門在支農(nóng)資金管理方面的職能定位，對支農(nóng)項目實行相對集中管理，逐步實現(xiàn)由財政部門統(tǒng)一撥付支農(nóng)資金，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免重復投資和分散投資，歸并支出事項，降低管理成本，提高資金效益。省（市）和區(qū)縣一級依此相應進行部門職責分工調(diào)整和歸并。
　　（三）選準產(chǎn)業(yè)，既避免“撒胡椒面”，也防止“壘大戶”。支農(nóng)資金整合不應是將各種渠道的資金簡單歸并，而是要通過整合明確支農(nóng)資金的重點投向，提高資金的使用效益。因此，建議各地方政府應根據(jù)本地實際情況，慎重選擇重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)選擇不宜分散，應選擇一個有廣泛群眾基礎，輻射帶動力強的產(chǎn)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)，以此為主線，綜合推進各項建設。在具體產(chǎn)業(yè)選擇上，應優(yōu)先投入義務教育、交通、水利、醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村最基本的公共產(chǎn)品供給領域，集中投向農(nóng)村基礎設施建設和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展。重點支持農(nóng)田水利、生態(tài)建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件等農(nóng)業(yè)項目。同時，加大對農(nóng)業(yè)科研、新技術推廣、市場信息服務等農(nóng)業(yè)支撐服務體系建設的支持力度。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展打造支農(nóng)資金整合平臺，既避免“撒胡椒面”式的資金分散使用弊端，也防止“壘大戶”式的“樣板工程”建設，真正實現(xiàn)支農(nóng)資金使用效益最大化的目標。
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