反腐倡廉制度創新的著力點

　　〔摘要〕 反腐倡廉制度機制創新是加強反腐倡廉建設的關鍵。為此，要創新反腐倡廉教育制度，使黨員干部“不愿腐敗”；創新反腐倡廉監督制度，使黨員干部“不能腐敗”；創新反腐倡廉預防制度，使黨員干部“不便腐敗”；創新反腐倡廉懲治制度，使黨員干部“不敢腐敗”。
　　〔關鍵詞〕 反腐倡廉，教育制度，監督制度，預防制度，懲治制度
　　〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）05-0047-03
　　近年來，我國反腐倡廉建設取得的重要成果之一，就是高度重視制度建設。“目前我國反腐敗形勢依然嚴峻的現實，迫切要求在采取教育、監督、制度、懲治等綜合措施的同時，更突出地依靠制度創新來推進反腐敗斗爭。” 〔1 〕胡錦濤總書記在十七屆中紀委五次全會上講話中30多次提到“制度”一詞，并明確提出“逐步建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系。” 〔2 〕加強反腐倡廉制度創新，全面提高反腐倡廉制度建設科學化水平，依靠完善的制度和健全的機制，推進反腐倡廉建設健康發展，重點需從以下方面努力。
　　一、創新教育制度，使黨員干部“不愿腐敗”
　　十七屆中紀委五次全會上，胡錦濤總書記在強調建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系時，首先提到的就是“進一步加強反腐倡廉教育制度建設”。他指出，反腐倡廉建設必須從教育抓起，要“加強和改進教育培訓工作，加強和改進反腐倡廉宣傳教育工作，提高反腐倡廉教育的科學性、規范性、有效性。” 〔2 〕十七屆中紀委七次全會上，胡錦濤總書記又強調：“加強反腐倡廉教育，緊緊抓住社會主義核心價值體系這個興國之魂，認真開展理想信念教育、黨性黨風黨紀教育和從政道德教育，大力加強政治品質和道德品行教育”， 〔3 〕不斷夯實黨員干部廉潔從政思想道德基礎，筑牢拒腐防變思想道德防線。
　　具體來講，加強反腐倡廉教育制度創新，使黨員干部“不愿腐敗”，要圍繞以下幾個方面來進行：一是創新反腐倡廉宣傳教育理念。樹立“反腐倡廉宣傳教育先行、輿論監督先導”的理念，以加強對領導干部教育為重點，以理想信念教育為基礎，以崗位廉政教育為抓手，以廉政勤政先進典型為榜樣，以違紀違法案例為反面教材，緊緊圍繞領導干部廉潔自律創新反腐倡廉教育制度，進而推廣并覆蓋到全社會。通過整合社會資源、融合各種平臺，把反腐倡廉宣傳教育從單線變成多維，從平面變成立體，從單槍匹馬變成齊抓共管，增強反腐倡廉宣傳教育的實效性和說服力。二是創新反腐倡廉宣傳教育方式。十七屆中紀委七次會議提出：“發揮互聯網等新興媒體在促進反腐倡廉建設中的積極作用”。 〔3 〕要充分利用視覺顯示技術、數字電子技術、三維成像技術等現代科技手段，把反腐倡廉宣傳教育融入到動漫網游、影視作品、文藝小說的創作、傳播等各個環節，不斷創新宣傳教育方式。推動廣播、電影、電視等傳統宣傳方式與互聯網、移動通訊等新興媒體的互相融合，分類分層次開展反腐倡廉宣傳教育，更大限度地增加宣傳教育的覆蓋面、提高普及率、擴大受眾面、增強影響力和滲透力。三是創新反腐倡廉宣傳教育機制。反腐倡廉宣傳教育工作是一項長期的、系統的基礎工程，必須把反腐倡廉宣傳教育貫穿于干部培養、選拔、管理、使用全過程，真正形成黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各司其職、群眾積極參與的拒腐防變的長效教育機制，使反腐倡廉宣傳教育常態化、規范化、制度化，有效發揮反腐倡廉教育制度的基礎作用。
　　二、創新監督制度，使黨員干部“不能腐敗”
　　腐敗現象最易發生在行政權力集中、優勢資源集中、擁有較大資源資金配置權的部門、行業和職位，要確保反腐倡廉建設取得成效，就必須正視行政權力、資源配置權的集中度與腐敗發生頻率呈正相關這一事實，創新監督制度，創造更多讓民眾監督政府、監督腐敗易發多發領域的機會，構建“不能腐敗”的制約機制，保證權力的運行受到有效的監督制約。
　　具體來講，加強反腐倡廉監督制度創新，構建“不能腐敗”的制約機制，要圍繞以下方面來進行：一是既要本著以制度制約權力的原則，構建權力自控機制；又要以權力制約權力，構建權力之間的他控機制，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制與監督體制，實現決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調。規范權力及其運行，重新配置權力資源，基礎是做好“確權”和“分權”工作。確權要從領導干部、從重要部門開始，把權力“層層明確”；“分權”方面，當前比較可行的是圍繞權力過于集中的崗位和存在廉政風險的環節合理分權，單位內班子成員之間、部門之間科學配置權重，系統內實行權力下放、分級辦理，加強崗位之間、環節之間的監督和制約。加強對主要領導的權力制約，制定和規范用權的具體措施，貫徹落實集體領導和分工負責制度，凡涉及行政審批、行政處罰、司法、政府投資項目、公共資源交易、財政專項資金管理等領域的單位和部門，必須提高決策的科學化和民主化水平。二是要以健全完善權力監督的社會網絡為重點，把黨內監督、專門機關監督與黨外監督、群眾監督結合起來，創新領導干部日常德行監測預警機制，力求權力行使到哪里，活動延伸到哪里，監督就實行到哪里。真正營造“制度之上沒有權威、制度之外沒有民主、制度之內沒有自由，人人維護制度的嚴肅性”的良好氛圍。三是要實施黨務、政務公開，主動接受監督。要按照2012年溫家寶總理強調的那樣，“深化改革和加強制度建設，深入推進政務公開，創造條件讓人民群眾監督政府；加強對審批權力的監督制約，推進審批過程、結果公開，強化全過程監控；完善轉移支付項目資金管理辦法、資金分配過程和結果公開制度，以公開透明促進規范管理；大力推進預算決算公開；各單位公務接待費用、公務車購置和運行費用、出國出境經費要詳細公開；加強督促檢查，研究推進領導干部報告個人有關事項在一定范圍內公開。” 〔4 〕如果真正能做到全方位、全過程、多領域“公開”，牢牢抓住“公開”這個“牛鼻子”，反腐防腐定會有成效。
　　三、創新預防制度，使黨員干部“不便腐敗”
　　黨的十七屆四中全會《決定》指出：“在堅決懲治腐敗的同時，加大教育、監督、改革、制度創新力度，更有效地預防腐敗，不斷取得反腐敗斗爭新成效”。〔5 〕 （P18 ）這就要求我們創新反腐倡廉預防制度，構建“不便腐敗”的防控機制，有效發揮預防制度在反腐倡廉建設中的預警作用。創新預防腐敗制度，要拓展預防領域，將預防制度延伸到政治、經濟、文化、社會等各個領域，延伸到黨政機關、企事業單位、行業協會、市場中介組織等各個方面。
　　具體來講，創新反腐倡廉預防制度，構建“不便腐敗”的防控機制，要圍繞以下方面來進行：一是創新廉政風險預防制度，完善廉政評價辦法和腐敗預警體系。首先，要分類分層查找廉政風險點，排查可能產生腐敗的關鍵環節和重要節點，建立體現崗位特點的防控模式，編制廉政風險防控運行流程圖，建立廉政風險分析制度、預警控制機制，降低腐敗產生的風險。其次，無論是重點領域、重點部門、重點環節范圍內的單位，還是其他單位和部門，都要認真排查廉政風險，健全內控機制，構筑制度防線，形成以積極預防為核心、以強化管理為手段的科學防控機制。再次，要綜合述職述廉、行風評議、案發情況等多種信息，科學評價一個單位或一個地區的廉政狀況。對于社會評價不高的單位或地區，要重點剖析原因，適時完善相關制度，調整重點在崗人員，及時預防腐敗的滋生和蔓延。二是創新行政管理制度，嚴格規范行政處罰、行政強制、行政征收等行政執法程序，完善行政執法責任制和考核評議制，規范行政權力運行，預防腐敗現象發生。行政執法責任制的核心是通過明確政府機關法定行政執法職責，健全行政執法評議考核體系，落實行政責任追究制，實現規范行政執法行為的目的。因此，要梳理執法依據，行政機關要對非行政許可審批權、行政許可權、行政處罰權、行政服務權、行政強制權、行政征收權等進行全面清理，對無法律法規依據的職權項目要堅決予以取消或廢止，對于交叉重疊的職權要進行調整；推進行政自由裁量基準制度，對本部門本系統執行的規定過于原則，或對同一行為規定了多個處罰種類，或處罰有具體幅度的條款的法律、法規、規章進行全面梳理，制定行使行政處罰自由裁量權的裁量標準。裁量標準制定后，應以適當的方式向社會公開，減少尋租空間，提高預防效果；各級行政執法部門要將其執行的法律、法規和規章所規定的職權，按照執法機構和執法崗位的配置，分解到具體執法機構和執法崗位，確定不同部門和不同崗位上執法人員的具體執法責任；要積極創新行政執法責任制評議考核方法，引入行政執法績效評估和責任追究機制，將執法人員及其主要執法行為納入信息化管理，實現執法信息的網絡傳輸和集中共享，對執法過錯嚴格追究。三是建立健全預防腐敗信息系統，發揮科技的預防作用。利用現代科技手段精確、高效、剛性以及程序性、嚴密性、規范性等優點，加強流程制約和過程監控，克服人情干擾和惡意規避，增強預防腐敗的實效性。浙江省把信息技術引入懲防體系建設，大力推進懲防體系信息管理、電子監察、信訪信息管理、案件管理等系統建設，形成了全省統一的信息通暢、指揮有序、監管規范、運轉高效的紀檢監察工作管理網絡，初步建成了省、市、縣三級懲防體系信息管理系統；50家省級部門和所有市、縣（市、區）的行政審批事項納入電子監察，并與省電子監察系統實現互聯互通、實時監管，收到了明顯成效，值得肯定和推廣。
　　四、創新懲治制度，使黨員干部“不敢腐敗”
　　本著“零容忍”的原則，構建“不敢腐敗”的懲處機制，是加強反腐倡廉懲治制度創新的必然路徑。
　　所謂“零容忍”，是指不容許任何輕微的犯罪行為。1982年美國預防犯罪學家喬治·凱林和詹姆斯·威爾遜提出了著名的“破窗理論”。他們揭示了一個樸素而深刻的道理，如果一幢大樓的一扇窗戶被打破必須及時修復，否則就會誤認為整幢大樓無人管理，從而得到可以任意破壞的心理暗示，這將危及整個制度大廈。“破窗理論”告訴我們，要消除犯罪現象，就必須對輕微的犯罪行為進行懲處，實行“零容忍”原則。而實行“零容忍”，一是“對腐敗分子，發現一個就要堅決查處一個，絕不能姑息，絕不能手軟。” 〔6 〕其關鍵是要創新和完善懲治制度，不僅要完善刑事處罰這一實體性法律法規，使之成為懲治腐敗犯罪的重要法律依據，“在腐敗多發易發頻發的形勢下，必須把進一步加大懲處案件的力度，作為反腐倡廉建設的主要手段；” 〔7 〕而且要創新和完善辭職、辭退、免職、降職、降薪等有關懲處措施，并根據違紀違法的具體情況作出既實事求是又罰當其過的紀律和法律責任追究。另外，要創新和完善違紀違法財物沒收追繳責令退賠制度，防止腐敗分子利用制度漏洞對抗組織調查、掩蓋事實真相、逃脫應受懲罰。同時要創新和完善反腐敗國際聯合執法、司法協助、人員遣返、涉案資金返還等方面的國際合作機制，使腐敗犯罪分子無處藏身、無從遁形、難逃懲罰。二是要對破壞反腐倡廉制度的人和事實行“零容忍”， 〔8 〕堅持制度面前沒有特權，制度約束沒有例外。首先是對制度執行不力、甚至違反制度的行為，堅持橫向查到邊，縱向查到底，不查個水落石出，決不罷手。其次是打破潛規則，破除關系網，公開公平地執行制度。在執行對象上，真正做到官民平等、親疏平等、上下平等、內外平等，敢于碰硬、敢于較真。在執行空間上，杜絕厚此薄彼、特例變通、惡意規避。在執行程序上，嚴禁前后顛倒、本末倒置或者繞道行、越級跳。在執行力度上，做到不以資歷深而姑息，不以職位高而免責，不以違者眾而放縱，凡違規違法者都要付出高昂的經濟代價、政治代價甚至生命代價，使有權者不敢以權謀私藐視制度，位高者不敢以身試法傲視制度，增強制度的嚴肅性和威懾力，構建“不敢腐敗”的懲處機制，解決腐敗滋生蔓延的深層次問題，有效發揮反腐倡廉懲治制度的關鍵作用。
　　參考文獻：
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　　〔2〕胡錦濤在十七屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 建設科學嚴密完備管用的反腐倡廉制度體系 不斷取得黨風廉政建設和反腐敗斗爭新成效〔N〕.人民日報，2010-01-13.
　　〔3〕中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議公報〔N〕.人民日報，2012-01-11.
　　〔4〕國務院召開第五次廉政工作會議 溫家寶強調創造條件讓人民群眾監督政府〔N〕.光明日報，2012-03-27.
　　〔5〕本書編寫組.新形勢下黨的建設專題十二講〔C〕.北京：中共中央黨校出版社， 2009.
　　〔6〕胡錦濤在中央紀律檢查委員會第三次全體會議上發表重要講話強調：大力弘揚求真務實精神大興求真務實之風繼續深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭〔N〕.人民日報，2004-01-13.
　　〔7〕胡 楊.推進反腐倡廉科學化的路徑分析〔J〕.廣州大學學報（社會科學版），2010，（6）.
　　〔8〕陳兆倉.治理理論視角下的中國廉政建設：經驗、挑戰與創新〔J〕.河南社會科學，2011，（4）.
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