我國“城中村”改造模式對比

【摘要】隨著城市化的快速發展，“城中村”問題已經成為了一個普遍問題。對于“城中村”的改造，不同的城市都有著與之相適應的模式。本文從我國“城中村”改造的模式比較入手，結合實例，分析了各種改造模式的利弊，以求為新的“城中村”改造模式的形成提供借鑒。

【關鍵詞】“城中村”改造；改造模式；比較

一、我國“城中村”改造現狀

我國各大城市都普遍而又不同程度地存在“城中村”現象，它在城市建成區內形成復雜的城鄉二元格局，在經濟、社會、環境和景觀等方面都產生了很多的問題和矛盾，已經成為了全國大部分城市所面臨的難題，引起了政府及社會各界的廣泛關注。國內學者對于“城中村”這一問題的研究主要集中在其特征及改造模式方面，并且，全國大部分城市已經開始實踐改造，在東部一些發達城市，改造已經完成，取得了一定的經驗和成績。我國幅員遼闊，城市數量眾多，每座城市都會有其自身的特點，其“城中村”自然也會存在地方特色。因此，每個城市的“城中村”改造都有適應其特點的改造模式。“城中村”的改造模式的選擇取決于村落的經濟、地理、交通區位、城市總體規劃和發展走向等因素，是政府、村民和市場三方面共同作用的結果。因此，目前我國的“城中村”改造模式按照改造項目主體基本可以分為三類：政府主導型改造模式、村民主導型改造模式和市場主導型改造模式。

二、政府主導型改造模式

政府主導型改造模式，即政府在整個“城中村”改造中從立項、拆遷、安置、建設、監督、管理及協調等各個環節都發揮主導和重要推動作用的改造模式。在整個改造過程中，政府扮演著發起者、組織者、管理者和推動者的角色。政府根據要實施的項目情況，制定針對項目的一系列政策和目標，由村集體或者委托開發商來實施。從整體大局來看，政府主導型有著其自身的優勢：政府能夠綜合考慮社會、環境和經濟等多方面因素，做出最有利于改造的舉措。地方政府運用行政權力，通過行政命令制定統一的拆遷安置政策，可以更好地保護村民的經濟利益。同時，由政府出面，能夠更好地協調各職能部門之間的關系，減少阻力，提高效率，最大程度上達到資源的合理配置，加快“城中村”的改造步伐。由此看來，如果由政府全權負責改造工作，一定會事半功倍。但是目前，除了少數由國家特殊政策扶植或財力特別雄厚的城市外，大部分的城市政府沒有能力承擔如此巨額的改造資金。因此，此種形式比較適合于城市基礎型項目建設。

作為較早開始進行“城中村”改造的城市之一，深圳市采取了政府主導型改造模式。在整個改造過程中，堅持政府主導、市場化運作的原則。強調政府在整個改造過程中的宏觀調控作用，保證改造符合公共利益，維護改造過程中的社會公平，努力使改造惠及所有“城中村”和最廣大的村民。

三、村民主導型改造模式

村民主導型改造模式是指政府無須投入財政資金，僅以優惠的改造政策指導“城中村”改造活動，以村為操作主體，以集體經濟為基礎，由村民通過民主協商、集體討論的形式確定本村的改造方案，并通過自籌資金、自行補償、自我安置的原則完成自我改造任務。對于這種改造模式來說，其優點是充分調動了村民的積極性。農民作為直接的受益者，有動力投入改造工作。同時，在改造過程中，確立了政府的指導者地位，從而理順了政府與村民、“城中村”經濟組織直接的關系，減輕了政府的財政負擔，有利于政府服務職能的發揮。但是，這種改造模式同樣也會面臨資金問題。一般村集體經濟都比較薄弱，很難拿出改造所需的巨額資金。再者，村集體缺乏改造的專業知識和經驗，不同的“城中村”的補償標準也不盡相同，村民作為一個整體需要進行太多的內部協調工作，改造工作面臨著重重困難，這也制約著村民主導型改造模式的實現。所以此種改造模式適用于村集體資產雄厚及村民籌資能力較強且規模適中的“城中村”。本著“誰受益，誰投資”的原則，廣州市采取了村民主導型的“城中村”改造模式。以村集體和村民個人出資為主，堅決杜絕房地產開發商插手，通過“三個一點”的辦法落實資金問題。“三個一點”包括當地村的集體經濟或改制后的股份經濟實體拿一部分資金，原村民共同集資和銀行優惠貸款等方式籌資，區政府財政再拿出一部分資金。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優惠和扶持政策，積極引導的作用。廣州市在改造過程中按照“先行試點，一村一策”的原則，選擇位于中心城區的7個自然村作為改造試點，針對不同的“城中村”采取不同的改造措施。同時，根據實際，制定了詳細的政策措施，力求保護農民合法利益，保障村集體資產不流失，使“城中村”改造可以順利進行。

四、開發商主導型改造模式

由于“城中村”集體的經濟實力和投資能力相對有限，難以獨立支撐舊村改造的大任，因此，投資商與開發商介入是促進“城中村”改造的重要方式。開發商主導型是由政府完成前期土地收儲，然后采取市場化的招標拍賣方式出入土地，由資金雄厚，開發經驗豐富的開發企業來完成開發改造。這種方式可以充分利用市場資金優勢，緩解政府資金壓力，使財政資金可以投入到更多的基礎實施及公益事業上。開發商的介入加劇了市場競爭，同時避免了行政權力介入改造引發的社會矛盾。改造項目的成功與否依賴于開發商的商業信用，村民常因安置或回遷協議難以落實而處于進退兩難的尷尬境界。開發商可能因為過分追求利益最大化而忽視城市規劃，導致容積率或建筑密度過大。實際上，這種改造模式屬于政府改造模式的一種變形，在實際操作中，政府必須合理引導和嚴格控制，以避免開發商為了一味追求經濟利益，而損害村民和城市的長久利益。珠海市的“城中村”改造采取的是開發商主導、市場化的綜合開發模式。即政府劃出地塊，根據城市總體規劃，由開發商進行投資策劃，獨立承擔拆遷安置、回遷建設和商品房建設等。珠海市“城中村”改造之所以能夠在短短數年內順利進行并取得很好的效果，根本原因在于政府配套政策得當，能夠很好的兼顧村民、開發商和政府的利益。對于開發商，實行“拆一免二或三”的優惠政策，及根據舊村的區位、拆遷量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面積的地價，并減免相應的報建等費用，確保開發商獲得25%以上的合理利潤。同時對于開發商的選擇高標準嚴要求，確保村民的利益得到最大程度的保證。

綜上所述，不論是“政府主導型”、“村民主導型”還是“開發商主導型”，這些改造模式都存在著自己致命的弱點，在實踐操作之中，都會遇到各種各樣難以解決的問題。由于上述三種改造模式都都存在不足，我們急需一個新模式來解決這些問題，綜合這三種模式的優點，摒棄其缺點，“政府——村集體——開發商共同參與型”這一模式應運而生。它建立在其他三種模式的寶貴經驗之上，提出了“政府引導，開發商出資，村民參與”這樣一個新構想。我們對于“城中村”改造模式的探索孩子繼續，相信在不久的將來，更完美的改造模式將會出現，而在此過程中，勇于實踐和創新是成功的關鍵。

參考文獻

[1]呂宏芬，王積瑾．城鎮化進程中“城中村”的成因及對策研究[J]．農村經濟．2005（4）：104～105

[2]王福定．城市化后的村莊改建模式研究[J]．人口與經濟．2004（6）：60～62

[3]袁偉．我國城中村改造模式研究[J]．華東經濟管理．2010（1）：60～62

[4]石迎軍．城中村改造模式研究[J]．河南社會科學．2011（1）：206～207

[5]呂霽，陳丁．城中村改造模式選擇[J]．硅谷．2010（8）：211～212

[6]趙青，南靈．探析“城中村”改造模式[J]．特區經濟．2008（10）：234～235

[7]焦愛英，牟玲玲．城中村改造模式比較研究[J]．中國農機化．2009（5）：94～97

[8]陳潔．城中村改造的模式與對策初探[J]．江蘇城市規劃．2009（3）：19～22