中國土地發展權理論研究綜述

【摘要】近年來我國學術界逐漸重視對土地發展權的研究，然而其研究仍處于理論研究的初始階段。本文采用文獻資料法和比較分析法等研究方法，分析歸納了現階段國內學術界關于土地發展權概念、歸屬、流轉、可行性與必要性等方面的的理論研究內容，并探索當前研究中存在的不足和今后需要努力的方向。

【關鍵詞】土地發展權；理論研究；文獻綜述

20世紀上半葉，隨著城市化進程的迅速發展，一些主要資本主義國家開始重視土地發展問題，土地發展權應運而生。近年來，我國學術界逐漸重視對土地發展權制度的研究．并取得了一定的成果。然而，國內學術界對發展權制度的研究仍處于起步階段，很多基本理論問題還沒有解決。本文將分析近年來國內土地發展權的研究成果，研究內容主要集中在土地發展權的基本理論問題，如土地發展權的概念、土地發展權的歸屬、土地發展權的流轉、土地發展權設立的必要性和可行性等問題上。

一、土地發展權的概念

關于土地發展權的概念，國內學術界大致有狹義和廣義兩種理解。狹義的土地發展權，主張它是土地所有權人將自己擁有的土地變更用途或在土地上興建建筑改良物(包括建筑物與工事)而獲利的權利。沈守愚較早從法學的角度將農地發展權界定為“將農地變更為非農用地的變更利用權”。杜業明認為，土地發展權是指某組織或個人變更土地用途而獲得額外收益的權利。而農村土地發展權是特指農用地轉為建設用地和農村存量建設用地直接進入土地一級市場而獲取收益的權利。周建春認為，農地發展權又稱土地發展權或土地開發權，是指將農地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為農(耕)地改為建設用地的權利。

廣義的土地發展權涉及土地利用和再開發的用途轉變和利用強度的提高而獲利的權利。胡蘭玲認為，土地發展權是指對土地在利用上進行再發展的權利，即在空間上向縱深方向發展、在使用時變更土地用途之權，可將其分為兩類：空間(高空，地下)建筑權和土地開發權。侯華麗認為，土地發展權是將土地變更為不同使用性質的權利，應包括：農地變更為非農用地的發展權即農地發展權；未利用土地變更為農用地或建設用地的發展權；在農地使用性質不變的情況下擴大投入的發展權；在建設用地上進行建設的發展權。很明顯．學術界對土地發展權的具體概念有不同的看法，但比較一致的觀點是，土地發展權的基本觀念，是發展土地的權利，是一種可與土地所有權分割而單獨處分的財產權。土地發展權的概念和范圍的界定是深入研究土地發展權制度的基礎和前提，所以應明確界定土地發展權的涵義和范圍。

二、土地發展權的歸屬

土地發展權的歸屬問題屬于土地發展權研究的熱點問題，學術界主要有三種觀點。第一種觀點是土地發展權應該借鑒英、法等為代表的國家的做法，歸國家所有，即漲價歸公。沈守愚認為，土地的空間權和土地發展權是獨立的財產權，它的權源是國家主權。使用方為非公益主體的，除給集體和農戶以應有的補償外，還要向國家購買發展權。張友安等認為土地發展權歸國家所有有利于土地供應參與宏觀經濟調控，有利于實施土地利用總體規劃，有利于實現“五個統籌發展”。胡蘭玲從公共利益分享的角度，認為將土地發展權歸屬于國家比較合適。第二種觀點是主張借鑒美國的做法，土地發展權歸屬于原土地所有人，即漲價歸私。張安錄主張將農地發展權歸農地所有者所有，發展權可像其他普通商品一樣在市場上自由交易，強調市場在資源配置中的作用。廖喜生等認為我國農村土地發展權應歸屬于其所有者，也即為擁有農地的各農民集體。雷寰從保障失地農民合法權益的角度分析，認為農村土地發展權應該歸屬于農民。第三種觀點是主張中國土地發展權的權利主體至少應該有兩個，即國家和農村集體(農民)。劉國臻認為由于城市土地歸國家所有，因此不管從歸公與歸私的角度進行分析，發展權都歸國家所有，但是簡單將發展權歸屬國家，會造成現有土地用途管制制度與土地發展權國家所有的制度建設在功能上重疊，其結果是公權利與公權利的沖突，也與我國市場化經濟的運行機制不符，按照“發展權的實質在于對人類社會的經濟資源進行合理的配置”的原則，朱啟臻主張新增建設用地的發展權由國家和失地農民分享，農地發展權應從“漲價歸公”轉變為“漲價分享”。土地發展權的權利主體問題涉及政府、土地所有者、土地使用入等各方對土地增值收益的分割。所以對于土地發展權的歸屬問題，既要借鑒西方國家的相關制度，更要結合我國的具體國情。同時，也要考慮土地發展權不同歸屬所帶來的正、負面效應。

三、土地發展權的流轉

土地的發展權的巨大收益的實現還必須通過有序的流轉，利用市場這只無形的手來促進土地的集約利用。張安錄認為，可轉移發展權允許土地使用受限制的土地所有者將其土地發展權賣給土地使用不受限制的土地所有者，進行額外土地開發。它有兩種作法：一種是設立一個發展權市場，讓發展權在市場上公平交易；另一種是通過公共權力購買而獲得土地發展權，并提出在中國城鄉生態交錯區建立可轉移發展權制度來控制農地城市流轉的構想。張俊等認為在我國，可以利用發展權移轉來保護耕地和農民集體土地所有權權益，促使城市土地的集約使用和優化配置，控制城市的蔓延增長。張友安等認為土地發展權的公平、合理配置，是其高效交易與流轉的基礎。結合中國的政府層級安排，土地發展權應按照一定機制分別在宏觀、中觀和微觀三個層次以一、二、三級土地發展權形式配置和流轉。劉明明通過分析英國和美國的土地發展權，提出我國土地發展權應當仿照美國實行土地發展權轉移和國家購買土地發展權相結合的制度，并且結合我國國情實現土地發展權的本土化。

廖喜生等也認為為了更好地保護農田，國家甚至可以購買基本農田的土地發展權，嚴格限制其轉為非農用途。集體土地所有者之間土地發展權的流轉主要體現在農用地轉讓指標的轉移，而集體所有者之間、集體土地使用者之間以及集體土地所有者與集體土地使用者之間可以進行容積率轉移。土地發展權的流轉是各種綜合規劃的結果，是一項復雜的系統工程。目前，國內對此的研究還十分薄弱，有待研究的內容還非常廣闊。

四、土地發展權設立的可行性與必要性

關于設立土地發展權的必要性、可行性或意義等，國內學者作了大量的探討和論述。沈守愚較早論述了設立農地發展權對于理順集體土地的產權關系、有效保護耕地以及為國家提供穩定的財政收入等方面的意義。劉國臻將設置土地發展權的必要性提升到基本人權建設的高度來認識，并從耕地保護、完善雙層經營體制和防止國有資產流失等方面論述我國設置土地發展權的必要性。科學發展觀為土地發展權的設置提供了理論指導，國外設置土地發展權的經驗和學者關于土地發展權的論著為我國設置土地發展權提供了可資借鑒的經驗和必要的理論鋪墊。湯志林從規范政府和土地開發商的行為、保護失地農民和城市居民的合法權益、優化土地開發管理流程和方式、增強市場調節作用等方面探討了構建和完善土地發展權的意義。李世平從解決嚴重的土地資源浪費和不合理利用、落實政府對土地用途管理和規劃的需要、保障農民耕作和收益的必要手段、解決我國現階段人地矛盾的要求、維護國家利益、協調與土地有聯系的相關法律等發面分析了設立土地發展權的必要性和可行性。劉明明從土地發展權的缺位導致農地保護成效差、土地征用中土地增值利益分配不公以及土地資源配置效率低下和土地規劃難以執行等角度，分析了土地發展權設立了的必要性，同時從土地所有權結構、土地用途管制制度等方面分析了土地發展權設立的可行性。劉芳和許恒周從產權完善的角度分析了設立農地發展權的必要性。中國當前正處于城市化快速推進時期，城市土地開發與農地和生態環境資源保護的矛盾突出，形勢十分嚴峻，空間權的缺位使得土地發展權的創設更加凸顯其重要性和迫切性。我國法律中至今尚無土地發展權的規定。因此，土地發展權的配置，對于完善土地立法和改善土地管理無疑是具有十分重要的意義。

五、總結與展望

土地權利是土地法律制度的核心內容之一。中國土地權利的配置尚處于探索階段，需要總結十多年來土地制度改革的成果，借鑒國外土地權利立法的經驗，立足現實，面向未來，探索和解決我國土地法制建設所面臨的一系列理論和實踐問題。根據國外土地發展權理論研究的發展路徑和我國土地發展權理論研究的現狀，國內學術界對土地發展權制度的研究應朝幾個方向發展：明確土地發展權的內涵，廣泛研究中國土地用途的轉換帶來的土地收益變化；設立土地發展權時，既要借鑒西方國家的相關制度，更要結合我國的具體國情，要考慮土地發展權不同歸屬所帶來的正、負面效，盡量兼顧效率與公平。對于土地發展權的流轉問題要深入加強研究，增強其可操作性；廣泛探討配置土地發展權對中國政治經濟發展的推動進步作用。

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