淺談行政合同的性質

摘要：行政合同作為一種新型的行政管理方式被許多國家采用，關于行政合同理論探討也是眾說紛紜、莫衷一是。特別是關于行政合同與民事合同的區別、行政合同的概念和性質問題，爭論頗多，這為推動行政合同制度的發展大有裨益。行政合同兼有行政性和合同性，必須從二者入手討論，才能全面的認識行政合同。

關鍵詞：行政合同 行政性 合同性

一、行政、合同以及行政合同

考察行政合同的概念、性質等問題，不妨先了解相關的行政和合同的深層含義，這對于理解行政合同大有裨益。我們通常所談的行政就是所謂的公共行政。國家產生以后，出于治理的需要，國家就要從事一定的組織管理事務。三權分立學說出現以后，行政與立法、司法相分離，國家依據憲法和法律，進行行政活動。而合同就是當事人意思自治基礎上的契約。通常意義上所說的民事合同乃是平等主體之間進行的設立、變更和終止其民事權力義務的協議，是市民社會的交易憑證。行政與合同相結合，產生了一種稱之為“行政合同”的事物，它歸根結底乃是一種行政管理手段。確切地說，行政合同是行政機關為了達到行政目的，與行政相對人之間協商達成的協議。隨著行政法理論和行政管理實踐的不斷發展，對于行政管理的發展也提出了新的要求，剛性的行政管理手段顯然已經不能滿足行政管理的需要，所以更柔性的管理方式加入了行政管理的實踐中，行政合同就是其中的代表。［１］行政合同作為一種新型行政管理手段，打破了傳統行政的命令色彩。在行政合同制度發展較好的法國、德國等國家，行政合同這種便于公民理解和接受的行政管理方式，已經被廣泛接受。

二、行政合同的性質

行政機關簽訂的合同既有包括辦公房屋的租賃、辦公用品的購買等民事合同，也有基于行政機關與當事人意思表示一致而成立的公法意義上的行政類合同。只有當行政機關作為行政主體與行政相對人簽訂合同時，該合同才能稱之為行政合同，而前述辦公房屋的租賃、辦公用品的購買合同，行政機關是民事主體從事民事活動，這是純粹的民事合同。有學者稱行政合同與民事合同沒有界分的標準，但筆者認為，即便這些民事交易行為是為了行政機關從事行政管理活動而進行，這并不能否認他們的民事性質。當行政機關以民事主體身份簽訂的合同，如與家具廠簽訂的購買辦公設備合同，該合同是民事合同；只有當行政機關以行政主體身份簽訂合同時，該合同才是行政合同。需要說明的是，行政合同雖然與民事合同有著明顯區別，但這并不影響行政合同具有合同性，行政合同無疑具有行政性和合同性的雙重屬性。

（一） 行政合同的行政性

如若從通行的法律關系學說看，行政合同的本質是“設立、變更和終止行政法律關系的合意”。首先，這種行政法律關系的主體不同于處于平等地位的民事主體。行政主體的目的在于實現行政管理，而行政相對人以履行義務的方式被動地出現在合同中。其次，從行政合同的內容上看，它體現的是行政權力義務關系，并不是私法意義上的權利義務關系。行政主體可以決定發起合同，即行政機關針對不特定的行政相對人達成行政合同，并決定合同的內容、履行方式等內容，這是行政機關履行行政職權的需要。另一方面，行政機關常常單方變更和解除行政合同，這是行政合同的一個突出特點，這也就是所謂的“行政優益權”。這有利于行政機關行使職權，履行職責，最終實現維護公共利益。這也印證了前述行政合同雙方法律地位并不平等的說法。另外，行政合同的目的在于實現行政管理的目標，雖然在外在形式上，他被認為政府管理從硬性轉為柔性，從命令轉為服務，但是行政合同始終是一種行政管理手段，是一種行政管理行為，而不是民事交易行為。這是因為這種明確的行政管理目標，它必須按照行政法律規范進行，從這個意義上說，行政主體和行政相對人都不具有完全的自由處分權。

（二） 行政合同的合同性

合同作為一個私法上的概念引入到行政法領域，本身受到過質疑。但是略微分析發現，行政合同和民事合同存在諸多契合相同之處。行政合同作為行政機關與行政相對人之間的交往關系之一，是行政機關為了行使行政職權，實現特定的行政管理目標，與作為相對人的公民、法人或者其他組織，經相互協商，在意思表示一致的基礎上所達成的涉及雙方權利與義務的協議。［２］可見，行政合同必然是體現雙方合意，體現意思自治原則的。行政合同涉及行政相對方權利利益的部分，必然是要法律保護和行政機關尊重的，現代行政越來越體現對于公民基本人權的保障。［３］關于行政合同雙方地位不平等問題，雖然行政機關享有相關強制性的措施，但是也受到諸多制約限制，這留給行政相對人一部分協商的余地。行政機關在行使職權的方式、方法、期限等內容上享有一定的自由度，這也使得行政合同雙方有一定的協商空間。其次，行政合同的達成對雙方都具有約束力，這與民事合同類似。雖然行政合同中，更多的是相對人履行義務，但是，出于依法行政的要求，行政主體也不能濫用權力解除合同。并且，根據合同涉及的利益和合同的目標，行政機關也有履行義務的可能，遵守合同約定，積極履行義務是對合同雙方的共同要求。而對于相對方來說，也不需依賴行政主體，履行義務也僅限于合同的約定。而且，總體說來，行政合同雙方主體所享有權利義務和民事合同雙方有共性，比如：取得報酬的權利；依法履行合同的義務；不履行或者不安合同規定履行義務時承擔違約責任等等。

行政合同兼有行政性和合同性的雙重性質。現代民主法治社會，行政合同越來越多地被人們接受，行政命令性的管理方式將越來越多的被行政合同取代。

參考文獻：

［１］劉昊．行政合同制度之比較研究．法學研究．2010年

［２］胡建淼．行政法與行政訴訟法[M]．中國法制出版社．2010年

［３］梁鳳云著．行政訴訟法修改的若干理論前提—從客觀訴訟和主觀訴訟的角度．法律適用．2006年