完善我國(guó)個(gè)人所得稅法的政策建議

［摘 要］近幾年來(lái)，個(gè)人所得稅工資薪金費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)已做了多次調(diào)整，近期可能還會(huì)有所變動(dòng)，但由此產(chǎn)生的一系列問題值得深思。本文就個(gè)稅工薪費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)的頻繁修改所帶來(lái)的稅收法律方面的問題進(jìn)行分析，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體情況，提出完善我國(guó)個(gè)人所得稅法的一些政策建議。

［關(guān)鍵詞］ 工資薪金費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn) 個(gè)人所得稅法

我國(guó)于1980年9月頒布施行個(gè)人所得稅法，開始征收個(gè)人所得稅，同時(shí)確定了個(gè)稅800元的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。2006年1月1日起，把個(gè)人所得稅工薪費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)從800元調(diào)整到1600元。2008年3月1日起又由1600元提高到2000元。由于物價(jià)的快速上漲，今年兩會(huì)期間，我國(guó)個(gè)人所得稅工資薪金費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)問題又再次成為各方關(guān)注的問題，扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整已達(dá)共識(shí)。如此頻繁的針對(duì)個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)，其實(shí)暴露出個(gè)人所得稅法相關(guān)規(guī)定的一些問題。

一、個(gè)稅工薪費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)的頻繁修改所帶來(lái)的稅收法律方面的問題

1.稅法的前瞻性不夠，而且出現(xiàn)明顯的滯后性

此輪提高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的呼聲再起的一個(gè)重要背景，應(yīng)是日漸嚴(yán)峻的通貨膨脹形勢(shì)和全年物價(jià)漲幅創(chuàng)下的新高，更嚴(yán)重的是，收入分配差距的進(jìn)一步的擴(kuò)大。根據(jù)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)，近年來(lái)工薪階層繳納的個(gè)稅已占到個(gè)稅總征收額的60%以上，用于調(diào)節(jié)貧富差距的個(gè)人所得稅，逐漸有了“人頭稅”嫌疑。從上述現(xiàn)象我們可以看出，“個(gè)稅法”的調(diào)節(jié)滯后和現(xiàn)狀的發(fā)展呈現(xiàn)出一個(gè)切身的利益落差。

2.違背了個(gè)稅法的宗旨

個(gè)稅征收的宗旨是調(diào)節(jié)居民個(gè)人所得，而不是為了單純?cè)黾訃?guó)家財(cái)政收入。不能將財(cái)政收入的“承受能力”成為調(diào)節(jié)個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的主要砝碼。2007年財(cái)政收入增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)分析顯示，2007年中國(guó)個(gè)人所得稅收入完成3186億元，同比增長(zhǎng)29.8%，占稅收總收入的比重為7%。其中，工資薪金個(gè)人所得稅1749億元，增長(zhǎng)38.4%，占個(gè)人所得稅總收入的比重為55%；儲(chǔ)蓄存款利息所得稅519億，占個(gè)人所得稅總收入收入的比重為16%，增長(zhǎng)13%；個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得稅389億，占個(gè)人所得稅總收的比重為12%，增長(zhǎng)16.5%。這意味著，20多年前個(gè)人所得稅主要向少數(shù)高收入者征收，而今天工薪階層成為征收主體。

筆者認(rèn)為，在公眾熱情討論提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，有一個(gè)問題被嚴(yán)重忽視了。那就是每一次費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，實(shí)際上是收入越高的人獲益越多，而不是我們通常所認(rèn)為的“減輕廣大中低工薪收入者的稅負(fù)”。因此，很多為提高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)而熱情鼓呼的人，實(shí)質(zhì)上是富人利益而努力奮斗。

3.損害了稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性

稅法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性是稅收制度必須遵循的原則之一，個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)制定上的多變性是造成我國(guó)個(gè)人所得稅立法不確定性的根源。法律不是兒戲，它是一種剛性的規(guī)則，具有令人敬畏的權(quán)威性。假如個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)因脫離實(shí)際遭到普遍質(zhì)疑而頻頻改動(dòng)，必然要不斷修訂法律，這不僅會(huì)加大修訂法律的成本，也將損害法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

4.影響了納稅人權(quán)利的保護(hù)

個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的頻頻改動(dòng)，未能體現(xiàn)保護(hù)納稅人的權(quán)利。每次個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的提高，如果既不通過民意聽證，也沒有一個(gè)法律規(guī)定的剛性的標(biāo)準(zhǔn)，而是財(cái)稅部門和專家學(xué)者關(guān)起門來(lái)在那兒研討，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)就顯得過于隨意，而且往往由行政主導(dǎo)，而且納稅人參與稅收立法活動(dòng)、用法律確定和保障稅收立法程序的權(quán)利就無(wú)法加以保障。

此外，現(xiàn)行個(gè)人所得稅制度的設(shè)計(jì)沒有考慮到納稅人的婚姻狀況，家庭人口狀況，家庭整個(gè)收入水平等，我國(guó)現(xiàn)行稅收法律體系也尚未針對(duì)納稅人的發(fā)展權(quán)的保護(hù)作出明確的規(guī)定。

二、規(guī)范個(gè)人所得稅工薪費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)，完善我國(guó)個(gè)人所得稅法的建議

1.個(gè)稅費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整與工資建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制

筆者認(rèn)為，國(guó)家在個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整上，也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，構(gòu)建一種機(jī)制———不妨與工資建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即規(guī)定職工月平均工資額與費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)有一定倍數(shù)，如果一旦超過這個(gè)倍數(shù)，個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)自動(dòng)調(diào)整。

譬如，1981年職工平均工資約為每月60元，而費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)為800元，大約為月工資的13.3倍；如果按當(dāng)時(shí)比例為標(biāo)準(zhǔn)的話，現(xiàn)行的個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)相應(yīng)上調(diào)。究竟依據(jù)什么倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家要組織有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行考察測(cè)算，并組織由納稅人為主體的聽證會(huì)，最后再頒布實(shí)施。

個(gè)稅調(diào)整與工資形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具有以下幾個(gè)方面的意義：

其一，有利于保障稅收的公平和公正性。2004年4月至2006年底，不到三年里，每個(gè)省份平均調(diào)整了1.9次，而2004年3月前，十年間全國(guó)每個(gè)省份平均調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)3.8次。在調(diào)整頻率加快的同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)提高幅度也在加大。僅2006年，各地最低工資標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整幅度一般都在30%左右，幅度最高的省份達(dá)到64%。顯然，隨著近年來(lái)工資調(diào)整步伐的提速，如果個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)一直在原地踏步，有損稅收的公平和公正性。

其二，調(diào)整能做到及時(shí)準(zhǔn)確，不必再走各種繁瑣程序。從現(xiàn)行個(gè)稅制度安排來(lái)看，如果要調(diào)整個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，要履行各種程序，盡管這種制度設(shè)計(jì)相對(duì)公平，但也勢(shì)必影響執(zhí)行效率。假設(shè)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制后，相關(guān)部門就能省掉繁文縟節(jié)，讓工薪階層直接受益。

其實(shí)，在許多國(guó)家，個(gè)稅調(diào)整也特別注重現(xiàn)實(shí)，比如德國(guó)，個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)每年都要做一次微調(diào)，以體現(xiàn)稅收的靈活性和人性化，保障公眾的收入不受影響。

2.實(shí)行費(fèi)用扣除指數(shù)化的個(gè)稅費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)

2006年1月施行的新的個(gè)人所得稅法，把個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)由之前的800元提高至1600元，2008年3月1日調(diào)為2000元。這個(gè)測(cè)算所依據(jù)的是當(dāng)時(shí)或現(xiàn)在的靜態(tài)數(shù)據(jù)，并沒有考慮到其以后的增長(zhǎng)性及通貨膨脹等因素。因此，雖然從現(xiàn)在來(lái)說(shuō)，提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)后，工薪階層納稅人將從占個(gè)稅納稅總?cè)藬?shù)的60%減少到26%，但由于最近兩年居民收入有了大幅增長(zhǎng)，勞動(dòng)力價(jià)格也得到普遍提高，工薪階層的納稅人數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了26%的比例，再次成為個(gè)稅繳納的主體。這使得個(gè)稅調(diào)節(jié)收入差距的本質(zhì)作用在弱化。不僅如此，由于物價(jià)在近期上漲幅度更大，目前的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)買水平在下降。對(duì)普通百姓而言，個(gè)人收入主要體現(xiàn)為工資收入，費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)買水平下降，無(wú)疑對(duì)他們的生活有較大影響。這樣，個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的不合理性就顯現(xiàn)出來(lái)了。

要解決以上問題，個(gè)稅制度宜有一個(gè)比較大的改革與完善，這就需要有關(guān)部門通盤考慮， 建立費(fèi)用扣除指數(shù)化，而不只是著眼于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)。

費(fèi)用扣除指數(shù)化是指按照每年消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的漲落，相應(yīng)調(diào)整納稅扣除額，以便剔除通貨膨脹的名義所得增減的 影響 。也就是說(shuō)，扣除額的多少應(yīng)該隨工資水平、物價(jià)水平的變化進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以避免通貨膨脹對(duì)個(gè)人生計(jì)構(gòu)成明顯的影響，保障納稅人的基本生活需要，真實(shí)地反映納稅人的納稅能力，增強(qiáng)個(gè)人所得稅制的彈性。

我們可以借鑒英、美等國(guó)的做法，賦予財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局對(duì)扣除額進(jìn)行調(diào)整的權(quán)利，每年按照物價(jià)變動(dòng)情況對(duì)扣除額進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，滿足國(guó)家和納稅人的共同需要。

3.以家庭為單位和根據(jù)地區(qū)情況來(lái)分別制定個(gè)人所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，研究實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配作用

首先，要采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。目前世界上普遍實(shí)行的是綜合所得稅制或混合所得稅制，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等國(guó)普遍采用綜合所得稅制。我國(guó)的分類課稅模式存在著既缺乏彈性又加大了征稅成本的弊端，但在目前要完全放棄分類所得課稅模式也不現(xiàn)實(shí)，會(huì)加劇稅源失控，稅收流失。因此，建議我國(guó)個(gè)人所得稅制采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅制，按照不同所得進(jìn)行合理分類：屬于投資性的、沒有費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如利息、股息、紅利所得、股票轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得宜分類所得征稅；屬于勞動(dòng)報(bào)酬所得和費(fèi)用扣除的應(yīng)稅項(xiàng)目，如工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、承包承租、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等項(xiàng)目，宜實(shí)行綜合征收。

其次，以家庭為納稅單位，體現(xiàn)“以人為本”的人文主義原則。個(gè)人所得稅的最基本目標(biāo)是有利于收入分配的公平化。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，收入差距的擴(kuò)大，也主要體現(xiàn)在家庭收入水平的差距上，即是個(gè)人收入的差距最終要體現(xiàn)在家庭收入差距上。而且在我國(guó)，由于受傳統(tǒng)文化的影響，家庭觀念非常重，對(duì)家庭行為的調(diào)節(jié)成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)行為的基本點(diǎn)，因而對(duì)收入分配的調(diào)節(jié)完全可以集中到對(duì)家庭收入的調(diào)節(jié)上。所以，個(gè)人所得稅應(yīng)選擇以家庭為納稅單位，力爭(zhēng)做到相同收入的家庭納各自相當(dāng)?shù)亩悾玫伢w現(xiàn)稅收的公平原則。選擇以家庭為納稅單位的最重要之處就是可以實(shí)現(xiàn)相同收入的家庭納相同的個(gè)人所得稅，以實(shí)現(xiàn)按綜合能力來(lái)征稅，并且以家庭為單位可以實(shí)現(xiàn)一定的社會(huì)政策目標(biāo)。 以家庭為單位進(jìn)行個(gè)稅征收應(yīng)該是個(gè)稅改革的根本方向。

4.調(diào)整“累進(jìn)稅率制”

除了調(diào)高個(gè)稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)，還要調(diào)整“累進(jìn)稅率制”，拉大稅率檔次的間距，降低每一檔次的稅率，以達(dá)到變相減稅的效果。比如現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中，超過費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)0-500元計(jì)征5%的個(gè)稅，超過500-2000元計(jì)征10%；倘若修改成超過費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)0-2000元的部分，統(tǒng)一計(jì)征5%，即便費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)維持不變，也可以減輕75元的稅負(fù)。

5.建立一套與《個(gè)人所得稅法》等稅收法律體系相配套的納稅人權(quán)利保護(hù)體系

（1）對(duì)包括納稅人生存與發(fā)展權(quán)在內(nèi)的納稅人的基本權(quán)利應(yīng)制定稅收基本法加以明確規(guī)定，各項(xiàng)稅收立法要完全體現(xiàn)對(duì)納稅人生存與發(fā)展權(quán)保護(hù)的原則。

（2）建立一套與《個(gè)人所得稅法》等稅收法律體系相配套的納稅人最低生活保障體系。在不同發(fā)展階段的國(guó)家，以及在同一國(guó)家的不同發(fā)展階段，納稅人的生存權(quán)的保障標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。國(guó)家要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)水平，綜合考慮公民的食品、住房、醫(yī)療、教育、保險(xiǎn)等需要，通過具體的計(jì)量，得出最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以此構(gòu)建最低生活保障體系，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化、通貨膨脹的因素適時(shí)調(diào)整最低生活費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。

6.加強(qiáng)稅收征管， 完善相關(guān)配套措施

一是稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)利用一切渠道，開展形式多樣、行之有效的稅法宣傳、輔導(dǎo)和培訓(xùn)，形成強(qiáng)

大的輿論攻勢(shì)，讓稅法深人人心，提高民眾的納稅自覺性；二是在提高服務(wù)意識(shí)、優(yōu)化服務(wù)手段、降低納稅人遵從成本的同時(shí)，嚴(yán)厲打擊高收入者和部分社會(huì)名人逃避納稅義務(wù)的違法行為；三是強(qiáng)化稅務(wù)人員自律與監(jiān)督機(jī)制，嚴(yán)格限制稅收征管中的自由裁量權(quán)，避免執(zhí)法不公情況的出現(xiàn)，對(duì)稅務(wù)人員的職務(wù)違規(guī)違法行為應(yīng)給予糾正和處罰；四是建立和完善重點(diǎn)稅源監(jiān)控體系，完善相關(guān)配套措施，具體措施包括：推廣個(gè)人所得稅自行申報(bào)制度、加強(qiáng)對(duì)扣繳單位管理、完善自行申報(bào)與扣繳稅款的雙向核實(shí)制度、推廣個(gè)人收入及財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記制度等。

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