外匯檢查行政執(zhí)法的風險管理與控制

外匯檢查行政執(zhí)法風險，是指外匯檢查執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，由于人為或客觀條件等種種不確定性因素，給執(zhí)法一方、執(zhí)法相對人和社會帶來危害，以及被司法、紀檢監(jiān)察部門追究責任的一種可能性。如何規(guī)避與控制外匯執(zhí)法風險，有效履行外匯管理職能，維護外匯市場秩序的穩(wěn)定，是外匯檢查行政執(zhí)法在履行職責過程中需要解決的問題。

一、外匯檢查行政執(zhí)法風險的表現(xiàn)

(一)外匯行政執(zhí)法檢查風險

個別外匯執(zhí)法人員因職業(yè)道德缺失或自身能力不足等主客觀原因，在外匯檢查行政執(zhí)法工作中，出現(xiàn)執(zhí)法程序不合法、有問題查不出、對已發(fā)現(xiàn)的違法線索不查處，甚至利用手中權力，接受禮品錢物或獲取享樂，導致不能依法、合理行政，既損害了國家利益，影響了外匯管理部門的形象，也可能因故意或過失而承擔相應的行政或刑事責任。

(二)外匯行政處罰辦案風險

外匯行政處罰辦案的最基本原則是事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律正確、處罰適當、程序合法。但在具體操作中，因為一些主客觀原因，執(zhí)法辦案人員往往難以正確把握，給外匯執(zhí)法辦案帶來風險。

1.違法事實不清。事實的存在及其正確認定，是外匯執(zhí)法辦案中決定案件性質以及案件能否成立的基本要件。也是行政執(zhí)法正確性和合法性的前提和基礎。但在辦案實踐中，存在對違法事實描述不清的現(xiàn)象，難以判定案件是否成立，進而影響到行政執(zhí)法行為的合法性。

2.證據(jù)不確鑿。如果據(jù)以定案的各項證據(jù)不確鑿，存在偽造、彼此矛盾、虛妄推斷或證據(jù)片面不能形成完整的“證據(jù)鏈”，那么，根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，行政行為應判決撤銷或者部分撤銷，并可以判定重新作出具體行政行為。

3.適用法律不正確。即案件的法律適用依據(jù)不準確。例如，在法律存在矛盾沖突的情況下，沒有按照《立法法》的規(guī)定，遵循上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法的適法原則；在違法行為發(fā)生在新法頒布實施前、對其查處在新法頒布實施后的情況下，沒有按照執(zhí)法程序適用新法、實體適用舊法的原則辦案：適用已經失效或者尚未生效的依據(jù)進行處罰、引用法律條款錯誤、遺漏法律條款或者適用法律條款不具體不規(guī)范、違背一事不再罰原則等等。

4.定性不準確。定性準確是指在事實清楚、證據(jù)確鑿的基礎上，對違法行為人的違法行為性質進行準確認定。如果對案件的性質判斷失誤，或者對定性的法律條文理解有偏差，不能準確地判定案件的性質，必然會導致對案件的錯誤處理。

5.過罰不相當。“過罰相當”指合理運用行政處罰自由裁量權，依法從輕、減輕或者從重、加重處罰。新的《外匯管理條例》擴大了外匯執(zhí)法部門的自由裁量權，且在十條法律責任中，有八條沒有對違規(guī)行為設定處罰下限(“情節(jié)嚴重”除外)，導致對同一違規(guī)行為，處罰幅度有可能相差數(shù)百倍。自由裁量權的擴大，有助于提升執(zhí)法的合理性和公正性，但也對執(zhí)法裁量水平提出了較高要求，行使不當易出現(xiàn)事實、情節(jié)、規(guī)模相同或相似的案件，處罰結果卻輕重懸殊，沒有體現(xiàn)外匯執(zhí)法辦案的公正原則，引起被執(zhí)行對象的不滿。

6.執(zhí)法程序違法。執(zhí)法程序違法，是指外匯檢查行政執(zhí)法的整個過程必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序。但在外匯執(zhí)法辦案過程中，因執(zhí)法人員的業(yè)務水平或責任心等原因，造成行政執(zhí)法程序不合法。在執(zhí)法實踐中，程序違法主要表現(xiàn)在：擅自減少或改變做出具體行政行為的步驟，如未出示執(zhí)法證件便開始調查取證，未告知當事人聽證的權利便做出責令停業(yè)、吊銷營業(yè)執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定；破壞做出具體行政行為步驟的先后順序，如先調查取證后立案，先裁決后調查取證：隨意改變或取消做出具體行政行為的方式，如對觸犯了刑律的案件不移送，特殊情況下不按規(guī)定召開案審會及報批處罰決定：縮短或拖延做出具體行政行為的時限，如被處罰當事人收到行政處罰告知書后，在不滿七個工作日且尚未遞交書面意見時，便下達了行政處罰決定書。

二、規(guī)避執(zhí)法風險的建議

要規(guī)避執(zhí)法風險，除了進一步修訂完善外匯法律法規(guī)、細化自由裁量權的適用幅度、進一步加強社會普法教育外，還應從以下幾方面人手：

(一)細化自由裁量權

為減少外匯案件處理中使用自由裁量權的隨意性，建議根據(jù)外匯違法筆數(shù)、金額大小以及違法情節(jié)輕重，統(tǒng)一細化行政處罰自由裁量標準。設定的裁量標準應與違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度相當。并以文件的形式公布，以減少使用外匯執(zhí)法自由裁量的隨意性和權利尋租空間。

(二)完善辦案制度和監(jiān)督機制

一是建立完善的執(zhí)法辦案制度。在行政處罰方面，建立案件登記臺賬，詳細登記外匯局檢查中發(fā)現(xiàn)、舉報、移送或者交辦的案件的發(fā)生時間、地點、主要違法事實、領導批準意見等。二是建立實用有效的監(jiān)督考核制度，保證執(zhí)法的公平、公正。紀檢監(jiān)察部門以廉政卡和公布投訴電話的形式，監(jiān)督外匯執(zhí)法人員廉政制度遵守情況，追蹤執(zhí)法人員的執(zhí)法是否有不廉潔行為。同級人行法律事務部門審核監(jiān)督案件調查處理的執(zhí)法風險點，主要審核違法事實是否清楚、證據(jù)是否充分、案件定性是否準確、適用法律是否恰當、處罰種類及幅度是否合法等。同級人行內審部門定期審核現(xiàn)場檢查和案件處理是否符合規(guī)定程序、存檔資料是否齊全、重大案件是否經案審會集體討論決定等。通過以上措施，建立紀檢監(jiān)察、法律事務和內審部門三位一體的內部監(jiān)督網絡。

(三)開展異地交叉檢查

異地交叉檢查是指由上級外匯局組織，統(tǒng)籌調配轄內下級外匯局力量組成檢查組，以上級外匯局名義對轄內各地銀行、企業(yè)等涉匯主體的外匯業(yè)務進行交叉檢查。上級外匯局檢查部門負責制定檢查方案，組織、督導檢查工作。對檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為，以上級外匯局名義移交給案件管轄地外匯局查處。

異地交叉檢查除了能合理調配轄內檢查力量、交流學習經驗、提高執(zhí)法效能外，還能夠防范執(zhí)法風險。一是排除“人情”干擾。檢查人員來自外地，能有效排除“人情”對檢查工作的干擾，減少或避免外匯執(zhí)法檢查的“不作為”現(xiàn)象。二是減少政府干預。交叉檢查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，以上級外匯局名義移交當?shù)赝鈪R局處罰，并跟蹤督導處罰執(zhí)行過程。這樣既對下級外匯局執(zhí)法形成較強的約束力，又大大減輕了其所承受的來自政府等部門的外部壓力，有利于提高對外匯違法行為的查處力度。

(四)提高執(zhí)法人員個人素質

首先，要加強政治思想教育，注意改造自己的主觀世界，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀。在個人利益與社會利益發(fā)生沖突的時候，在制度不健全、政策有漏洞的時候，在無人監(jiān)督、外界誘惑的時候，要能夠約束自己，提高自律意識和風險意識。其次，要樹立“公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)法和責任執(zhí)法”的執(zhí)法理念。要充分認識到。只有通過公平、公正執(zhí)法，才能促進市場主體公平競爭：只有通過嚴格執(zhí)法，才能防止和杜絕行政亂作為和不作為行為，規(guī)避執(zhí)法風險；同時要強化責任意識，牢記在依法履行職權的同時還承擔著相應的法律責任。第三，建設高素質的執(zhí)法隊伍。要有計劃地開展業(yè)務培訓，要求外匯執(zhí)法人員熟悉掌握相關法律法規(guī)和檢查辦案技能，努力降低由于自身因素所導致的執(zhí)法風險。

(五)做好宣傳與溝通

首先，應通過報紙、電視等多種形式宣傳普及外匯管理法規(guī)知識，增強社會各界的法律意識，取得群眾的理解和支持，有效減少行政執(zhí)法中可能出現(xiàn)的矛盾和沖突，營造良好的外部輿論氛圍和執(zhí)法環(huán)境。其次，要加強與相關職能部門的聯(lián)系和信息溝通，以取得相關部門的理解、支持和配合，形成執(zhí)法合力。當?shù)胤秸男姓钆c外匯行政執(zhí)法相沖突時，應做好解釋、溝通、協(xié)調工作，必要時向上級或相關部門反映情況，積極爭取地方政府及上級領導的重視和支持。

同時，要加快信息化建設，提高監(jiān)管的科技水平，建立預警機制。在加強對基層執(zhí)法人員監(jiān)督管理的同時，要改善基層工作環(huán)境和生活環(huán)境，為基層依法行政、廉潔執(zhí)法創(chuàng)造更好的條件。

(責任編輯耿欣)