高爾夫圈地迷局

中共中央機關報《人民日報》6月20日刊載的一篇文章在社會上引起了強烈反響。

文章稱，據國際草坪學會主席、北京林業大學高爾夫教育與研究中心主任韓烈保教授介紹，截至2010年年底，全國有近600家高爾夫球場。2004年，國務院辦公廳發文正式叫停了新高爾夫球場建設。2004年以前，如果以18個球洞為一個標準高爾夫球場，全國有高爾夫球場170家。也就是說，禁令之后全國又建了400多家。

文章同時引述一位高爾夫球場管理人士的話說，實際上，目前全國正規審批通過的高爾夫球場只有10家左右。

如果《人民日報》引用的數據屬實，這些所謂的違規建設的高爾夫球場是如何建起來的?誰又該對此負責?《中國經貿聚焦》記者近日通過多方走訪調查發現，對于高爾夫球場的違建，投資者和地方政府往往各取其需，常常通過一系列精巧的運作來規避國家禁止建造高爾夫和別墅，以及在圈地方面的有關政策規定，達到雙贏。

政策擦邊球如何打

據記者了解，早在2003年國家就開始限制高爾夫球這個行業的發展。2004年1月，國務院辦公廳下發了《關于暫停新建高爾夫球場的通知》，指出，一些地方高爾夫球場建設過多過濫，占用大量土地；有的違反規定非法征占農民集體土地，擅自占用耕地，嚴重損害了國家和農民利益；有的借建高爾夫球場名義，變相搞房地產開發。2006年12月，高爾夫球場項目正式被列入《禁止用地項目目錄》。此后數年間，包括國家發改委、國土資源部在內的多個部委相繼以“保護耕地”為由頒布近10項通知、要求等文件將高爾夫項目列入“禁批”之列。

禁令高壓之下的高爾夫球場是如何突破層層關卡，在全國遍地開花的?

記者通過實地調查發現，高爾夫球場很多都是以“體育公園”、“小球訓練基地”、“高爾夫練習場”等名義報批，從而實現暗渡陳倉。

但不管以什么名義，整個高爾夫項目占地動輒好幾千畝，而根據《土地管理法》，征用土地的總面積超過70公頃(1050畝)的必須報國務院審批。那么，這些土地又是如何取得的呢?

上海望源房地產開發有限公司董事長季寶紅告訴記者。在他印象里，現在征地超過500畝就要報國務院備案里。

全國旁地產經理人聯盟研究院副院長陳寶存對《中國經貿聚焦》記者指出，—般來說，是先占地，然后再逐漸分塊報批。“比如說嫡的土地，就499畝一批，盡量規避國家的審批。”

華中科技大學土地管理系副教授梁猛也對記者表示，高爾夫球場的土地性質應該是商業用地，而公園則是公益用地。“不同的土地性質肯定是由不同的層級來審批。”他同時強調，這一點肯定是沒有錯的。

在安徽六安，當記者詢問當地是否有高爾夫球場時，許多市民都會直接告訴記者在金安區中店鄉有一個高爾夫球場項目，不過還沒建好。記者根據當地人的指引趕到時發現，這個項目的名稱叫“悠然南山體育公園”，在建設工地的馬路入口處，有一個指示牌上寫道“施工重地，禁止參觀”，還有一名工作人員模樣的人坐在入口處密切注視著馬路上的狀況。當記者繞道小路進入后，看到偌大的建筑工地正在緊張地施工中。高爾夫區域內的保安人員告訴記者，連同別墅、會所、酒店等在內，整個項目占地3000畝，“長了草的地方都是高爾夫球場，共有9個球道”。

而六安市官方卻稱此項目并非高爾夫球場，而是“小球訓練基地”。在人民網地方領導頻道里，一則署名為“中共六安市委辦公室”的針對有人反映項目問題的答復稱，“2010年，該項目獲批為省小球訓練基地，主要職責是開展小球項目訓練、競賽和全民健身活動，培養和輸送體育人才。”

在安徽蕪湖三山區峨橋鎮，當地村民告訴記者，高爾夫球場離鎮上大概還有10公里遠。此高爾夫球場名曰“信德體育公園”，其建設在2009年經媒體曝光后曾停工。記者趕到后，以來買別墅的身份要求進入查看，但被保安人員攔住。保安告訴記者，高爾夫球場建設早已停工，這里現在只是個公園。當記者問及為何門口有進進出出的施工運輸車輛時，保安人員說，現在只是在修公園里的馬路，這里沒有別墅。不過，此說法遭到了附近村民的否認。村民告訴記者，里面根本沒有停工，他們就在里面打工。記者在附近村民的帶領下走了很遠的山路從山后小路進入時發現，里面高爾夫球場、會所等都在施工中，工人和運輸車輛繁忙地穿棱其中。高爾夫草坪上，有的工人在挖沙坑，有的在用起草皮機對草坪進行修剪。

在湖南長沙，號稱建成后將成為全省規模最大、檔次最高的高爾夫練習場的北辰濱江高爾夫練習場占地總面積約3.12萬平方米，設計打位超過80個。

廣東江門某高爾夫俱樂部高爾夫項目總監唐雄飛對記者說：“練習場說白了，就是在你家里，用一塊布，一個網，就可以練習了。大家不要誤解，認為練習場一定要很大的。實際上，現在很多的足球場都比高爾夫練習場大。”

2004年國務院辦公廳下發《關于暫停新建高爾夫球場的通知》之后，2006年年初，北京市下發的相關文件再次明確，北京市禁止建設高爾夫球場，其中特別強調，高爾夫練習場建設同樣在被禁之列。但遺憾的是，其他省市對此并未跟進。

至于小球訓練基地和高爾夫球場有什么區別，唐雄飛對記者表示，他也不懂這個怎么來理解，“這個問題太敏感了，我也不好說什么。”

不得已而為之還是利益考量

上海天馬鄉村俱樂部副總裁蘇國楨告訴記者，有時候，地方政府為了招商引資，對土地的管理就會比較松，“你投入幾億甚至幾十億的資金進來，它當然很高興，因為這可以增加稅收，還可以增加就業機會。”

他指出，高爾夫球場的建設有時有其現實必要性。“我曾去過江蘇的某地，當地有一個韓國的汽車產業，工廠里有十幾萬人，其中光韓國人可能就有1萬多人。當地政府很想找人來投資一個高爾夫球場，因為當初招商引資時，韓國人可能不愿意來，并說，我到你那里去，你有什么好的條件給我?當地政府說，我可以給你稅收減半，‘三通四平’等等優惠條件。當問到有沒有好的休閑運動場所時，當地政府說，沒問題，等你投產以后，我馬上給你解決打球的問題。但建一個球場哪有這么簡單呢?它也不懂這個。當地政府兌現不了承諾，就很著急，所以想辦法招商引資投資一個球場。”

蘇國楨告訴記者，他講的只是個個案，但為什么會有高爾夫球場這個產業呢?大部分是經濟的發展和繁榮的產物。

但中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍認為，違規高爾夫球場現象表明，違規企業總能想方設法突破監管的防線。當然，突破規則是要支付成本的，或拉地方政府部門成為利益聯盟，或通過權力尋租獲得一些領導的支持。長此以往，規則不僅被“潛規則”所取代，一些地方政府官員也會養成利用禁止性規則創造尋租機會的習慣，也就是經濟學上的“設租”行為。

正如歷史學家吳思在《潛規則》一書中說：“支配這個集團(官吏集團)行為的東西，經常與他們宣稱遵循的那些原則相去甚遠。例如仁義道德、忠君愛民、清正廉明等等。真正支配這個集團行為的東西，在更大的程度上是非常現實的利害計算，這種利害計算的結果和趨利避害的抉擇，這種結果和抉擇的反復出現和長期穩定性，分明構成了一套潛在的規矩，形成了許多本集團內部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規則。”

劉勝軍表示，說透了，“潛規則”就是以利益贖買去侵蝕“顯規則”。

那么，地方政府的利益算計到底何在?上海金融與法律研究院研究員傅蔚岡指出，從目前媒體披露的情況來看，地方政府和有關商業機構的利益勾結是最主要的原因。利益鏈條大致是這樣的：開發商往往以建設體育公園、生態園、休閑園、綠化項目等旗號建設，逃避向國家發改委等部門進行審批的程序。而高爾夫球場建設往往有助于周邊房地產市場的發展，這樣，地方政府就有動力來鼓勵此種違規——因為房價上漲會帶來土地出讓金收入的增加。

但對于諸如安徽蕪湖這樣在偏遠山區建高爾夫球場，地方政府又有何種考量呢?傅蔚岡對記者表示，他認為有些地方是出于房地產的需要，另外一些地方則是出于地方投資環境的需要。“地方政府認為有一個高爾夫球場也是改善投資環境的一個重要因素。為了上這個項目，會把地很便宜地賣出去。實踐中，這種現象比比皆是。”

配建別墅：曲徑通幽

蘇國楨告訴記者，不管是在國內還是在國外，一個高爾夫球場靠它本身的營運收入是遠遠不能平衡其支出的。

唐雄飛也告訴記者，現在私人投資一個高爾夫球場的成本很高，“拿地本身就很貴了，再加上建設成本。高爾夫球場大家都知道大部分是不能盈利的。”

既然如此，為什么還有如此眾多的高爾夫球場項目要上馬呢?蘇國楨指出，大部分球場都要靠它周邊的房地產才能做一個平衡。“把綠化做好了，房地產有了好的環境，有好幾百米的視野，它的價格自然也就上來了。”他說，房地產雖然是高爾夫球場的一個附加，但其價值要比球場本身的營運收人要高。“所以，很多球場的投資者是‘不務正業’，雖然是做球場，實際上卻是在做地產。”

在安徽六安，“悠然南山體育公園”別墅項目精心制作了整體別墅分區模型在六安皖西賓館大堂一角展示推介。展示沙盤上，共7期800多幢形態各異的獨幢、連體別墅、花園洋房一字排開。負責別墅銷售的人員對記者表示，9月份他們會第一次開盤，屆時總共會有28套別墅對外銷售，面積從300多平方米到500多平方米不等，但具體的價格和開盤日期還沒有定下來。

那么，在高爾夫球場項目里建造的別墅在辦理產權證方面有沒有問題呢?銷售人員對記者斬釘截鐵地表示，沒有問題。

但據記者查證，早在2003年國土資源部就叫停了別墅類土地的供應。當年2月18日，國土資源部發布《關于清理各類園區用地加強土地供應調控的緊急通知》，其中第四條規定“(今后5年內)停止別墅類用地供應。”此后，上至國務院總理溫家寶下至國土資源部高級官員又多次強調，堅決控制建設占地規模，加強耕地特別是基本農田的保護，禁止擅自將農用地轉為建設用地，特別要禁止別墅類房地產開發、高爾夫球場等項目用地。

高爾夫球場旁邊的渚多別墅又是如何建起來的呢?上海望源房地產開發有限公司董事長季寶紅對《中國經貿聚焦》記者表示，公園里面的建筑是可以有一個配建比例的，比如說，其中的5％－7％可以作為配套設施用房；但有些就不是功能用房了，會變成會所、酒店之類的。“按照這個配建比例，有時候可以打點擦邊球，這個現象也是存在的。”但他同時強調，公園是公共設施，不能用于商業開發，里面的酒吧、咖啡屋等功能配套的設施可以辦產證，但產證的性質就是公益用地的性質。

全國房地產經理人聯盟研究院副院長陳寶存亦對記者指出，公園里可以拿出一部分土地建別墅，美其名曰建配套。“實際上，現在的旅游、休閑、養老的地產里面都可能配建有高爾夫球項目，它就相當于一個綜合性項目。弄個養老院，里面有一二百張床位，再建上公寓、別墅、高爾夫球場，作為整個休閑旅游娛樂區的配套。一個項目幾千畝地甚至上萬畝地的，把這些東西全給揉進去了，里面到底做啥，就是另外一回事了。所以你看到的好多高爾夫球場，它可能就是一個別墅項目的配套。”

陳寶存告訴記者，由于國家早就不批別墅用地了，因此，通過這種手段，可以達到曲徑通幽的效果。

但沒有私人產權的別墅開發商如何脫手呢?華中科技大學土地管理系副教授梁猛告訴記者，通過這種方式建造起來的別墅，你說它是別墅它就是別墅，你說它是附屬設施，它就是休息室。“但是這個東西它不賣，它租，租個50年不就繞過去了嗎?繞來繞去，無非是想繞過那些政策障礙，繞完之后把錢拿到手就完事了。有幾個租完地的農民還能活50年呢?”

招拍掛：如何避免為他人做嫁衣

據悉，盡管大多數巧立名目的高爾夫球場是通過土地劃撥的方式建起來的，但其許多周邊設施(如高端房產)卻是可以通過招拍掛的方式取得土地的。以安徽六安的“悠然南山體育公園”項目為例，此項目的開發商為安徽興茂置業有限公司。記者在六安市土地市場網上查到，六安市金安區國土資源局2010年9月6日曾發布當年9月2日上午進行的土地出讓競標結果，顯示為，安徽興茂置業有限公司以2550萬元的價格取得中店鄉南鄉村、楊氏祠村共66667平方米的土地，用于建設“度假公寓”。

讓記者疑惑的是，如果周邊設施是招拍掛過來的，而高爾夫球場用地又是租賃過來的，不就容易產生配套設施和高爾夫球場的開發商不是同一家公司的局面嗎?若此，高爾夫球場本身的經營又不能盈利，有哪家企業還愿意去做呢?

蘇國楨告訴記者，這就是風險，“你把環境塑造好了，卻有可能是在幫別人做嫁衣。”

既然如此，有沒有可能地方政府在拍地的時候內定開發商呢?蘇國楨表示，這里面具體如何變通他不得而知，但他認為一定有，“政府作為一個主管，肯定有它的聰明才智，最后能達到雙贏。”

上海市城市經濟學會高級經濟師顧海波對記者表示，中國的招拍掛有很多都只是一種形式，有些是定向掛的，定向地給你，再找幾個陪標的。“有些地方政府會使用很多限制性條件，到最后只有它屬意的開發商來玩了。”

但如果競標時出現意外怎么辦?深圳一家大型房地產上市公司負責找地的人士曾向媒體透露過一些鮮為人知的內幕：有些“地王”是假的，參與前期開發的開發商去拿地，都會提前跟政府協商簽好協議的，外界看到的成交價并非開發商的實際拿地價。他表示，如果是別的開發商拍走的話，多出部分便按比例分成；如果是自家高價拍下來的話，地方政府再私下返回多余部分給開發商。

該人士告訴媒體，目前拿地主要是通過三種方式：第一是招拍掛；第二是收購方式，包括收購項目公司，或者直接并購土地；第三種是在一級市場跟政府合作開發。

據他介紹，除了招拍掛環節是公開透明的之外，并購是兩個公司正常的商業行為，第三種則是貓膩最多的，而不了解內幕的人根本想象不出應該如何操作。

據了解，第三種方式是源于很多地方政府沒錢搞建設，以招商引資的名義，讓企業先出資搞市政工程配套設施建設，或是吸引大的開發商進駐，政府再拿地給開發商作為回報。

“雙方會提前簽好協議，約定一個土地保底價，假如拍賣的保底價是4000元／平方米，但最后實際拍賣價格是7000元的話，如果仍是該開發商拍得土地，政府便將3000元差價歸還，若由其他開發商拍得，這3000元的差價，便按比例分成，多數情況是政府與開發商四六分或三七分，甚至五五分的。”

“但超額分成是有前提條件的，就是開發商一般是參與前期一期開發的。”上述上市公司拿地的人士算了一下賬，底價是4000元，平方米，最后別人拍走的價如果是1萬元，平方米，按三七分成的話，開發商得4200元／平方米，這樣，對該開發商來說，前期的土地成本就只有5800元，平方米，其他開發商要搶，明顯不劃算。”