淺議社會主義新農村建設中鄉鎮政府職能定位

摘要：十六屆五中全會正式提出建設社會主義新農村的歷史任務。由于政治、經濟、法制、文化等方面的原因，導致鄉鎮政府職能與新農村建設要求不相適應。重新定位鄉鎮府職能以適應新農村建設的要求，勢在必行。

關鍵詞：新農村建設；鄉鎮政府；職能

中圖分類號：D63文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）30-0020-02

一、鄉鎮政府職能定位的時代背景

2005年，黨的十六屆五中全會通過《中共中央關于制定會發展第十一個五年規劃的建議》，強調指出要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”20字方針，堅持從各地實際出發，因地制宜，尊重農民意愿，扎實穩定地推進社會主義新農村建設。這是推進全面建設小康社會，樹立和落實科學發展觀，破解“三農”問題，統籌城鄉協調發展，建設平安中國的重大戰略決策。建設社會主義新農村建設，要有效解決政府職能缺位、越位和錯位問題，從政府與企業、社會組織、公民關系中合理確定政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能。

2006年“中央一號”文件，“兩會”和黨的十六屆六中全會都提出了建設社會主義新農村重大任務。溫家寶總理在2006年政府工作報告中提出了一個重大歷史任務——建設社會主義新農村，一個重大轉變——調整投資結構，將國家對基礎建設的投資重點轉向農村，一個重大變革——全國徹底取消農業稅，表明了統籌城鄉發展，建設社會主義新農村的決心和信心。社會主義新農村建設是一項龐大的社會系統工程，在建設過程中將要傾注各方面主體的不懈努力，尤其是鄉鎮政府的努力，這對鄉鎮政府職能定位提出了新要求。我國傳統鄉鎮政府職能被定位為全能的政府。建設社會主義新農村，落腳點在基層，深化鄉鎮機構改革，從新定位鄉鎮政府職能是關鍵。要深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善基層政權建設完善政務公開等制度，完善政府行政管理與基層群眾有效銜接與良性互動。筆者認為，鄉鎮政府的存續及其職能由于種種原因，受到一定沖擊，甚至有的職能已經名存實亡，但是鄉鎮政府還有許多職能作用是不可替代的，應進一步推進改革，建成符合構建農村和諧社會和建設社會主義新農村的需要。重新界定鄉鎮政府職能勢在必行。

二、在社會主義新農村建設鄉鎮政府職能定位存在的不足

第一，缺位。所謂“缺位”是指政府該管的不管。主要表現在農村公共服務方面，鄉鎮政府沒有發揮好自己的職能，使得農村公共服務總體上滯后于經濟發展，農村公共產品嚴重短缺，農村社會公益事業發展缺乏穩定的資金來源。以安徽省包公鎮和陳集鄉為例，鄉鎮社會事務包括民事調解，對刑滿釋放人員進行社區矯正，五保戶撫養，農民的低保。由于這些工作無實質考核指標，壓力不大。個別干部說：“鄉鎮工作，只是計劃生育是真的。”

第二，越位。所謂“越位”，是指政府干預了不該干預的事。一方面超越執法權限，在稅收、計劃生育、土地管理等工作中鄉鎮干部都是充當“主力軍”；另一方面表現在鄉鎮對村級事務過多干預。筆者，2009年對四川省綿陽市北川縣安昌鎮向陽村、南風村和雙農村三村的調研中，村干部反映說：“村社經濟未形成規模經濟，關鍵是村社缺乏土地管理自主權，鄉鎮干部充當了主力軍；計劃生育鄉鎮管得過死，村社缺乏自控權；部分村級事務鄉鎮干預過多，村社缺乏自治權。”這是鄉鎮政府職能越位的典型表現。

第三，錯位。所謂“錯位”，政府機構職能不清，權限不明。比如，政出多門、層級繁多、環節重疊。對于市場調控，誰調控，怎樣調控的問題沒有很好解決。這是長期由于“對上服務，對下收錢”的傳統的鄉鎮管理模式造成的。

三、新農村建設對鄉鎮政府提出了新要求

中國鄉鎮是中國最基層的行政區，鄉鎮政府是最基層的政權組織。中國鄉鎮具有管理對象的直接性、職能的復雜性和利益多重性基本特點。由于鄉鎮政府的如上特點，新農村建設對我國鄉鎮政府有如下要求：

第一，加快產業結構調整，促進農村經濟建設。城鄉統籌發展，建設社會主義新農村各級政府應立足農村資源優勢，大力調整優化農業和農村經濟結構，堅持用現代理念抓農業。一調整農業產業結構，二培育扶持帶頭的農業龍頭企業，三發展特色農業和都市觀光農業。

第二，提供鄉村公共服務，做好鄉村公益事業。農村公共物品和公共服務直接關涉到農民的基本生產社會狀況，是發展生產、生活寬裕、村容整潔的保障條件，也是鄉風文明的外在體現。醫療保障、環境衛生、道路橋梁修建、飲水安全、環境保護、農田水利設施維護、房屋和新村建設規劃等，需要鄉鎮政府引導和支持。

第三，抓好農村孩子的教育工作，培訓農民的勞動技能。為解決農村地區基礎教育存在的問題，中央政府已經采取了行之有效的措施，包括從2006年開始全部免除西部地區農村義務教育階段學生學雜費和對貧困家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生生活費等。鄉鎮政府要有效執行中央文件的措施，把農村的教育工作落到實處。加強農村勞動力職業技能培訓，把提高勞動力素質和就業能力提高到戰略議程。

第四，搞好農村精神文明建設，建設農村現代文明。鄉鎮政府應在抓好物質文明建設的同時，切實加強農村精神文明建設。鄉鎮政府應結合本地實際，采取多種形式，加強教育培訓，引導他們摒棄舊觀念、舊習俗，倡導科學、文明、健康、向上的文明鄉風。

四、新農村建設中鄉鎮政府職能重新定位的思考

第一，加強村社基層黨組織建設，為社會主義新農村建設提供組織保障。建設社會主義新農村，需要農村基層組織充分發揮作用和提升影響力。而完善農村基層組織建設，鄉鎮政府有義不容辭的義務。當前，推進社會主義新農村建設，關鍵在于搞好農村先進性教育活動，建立和完善保持先進性的長效機制，通過先進性教育活動為建設社會主義新農村注入強勁動力。要立足社會主義新農村建設的實際，堅持思想、組織、作風和制度建設相結合，全面推進農村黨員先進性長效機制。

第二，加強社會管理，建設服務型政府。在建設社會主義新農村過程中，鄉鎮政府要樹立“為政就是服務”的民本理念，由“管理型”向“服務型”轉變，發揮公共服務職能。黨的十六大和十六屆三中全會明確把“更新觀念，明確政府服務職能，切實加強行政倫理建設”作為重要的行政改革途徑。溫總理提出，要合理界定鄉鎮政府職能，把主要精力轉到社會管理和公共服務上來，努力建設服務型政府。政府職能轉變不到位，行政效率有待提高，形式主義、官僚主義比較突出，腐敗現象在一些地方、部門和領域比較嚴重。強化鄉鎮政府公共服務職能，建立公開、透明的行政體制并依法推行政務，實現無限政府向有限政府的轉變勢在必行。目前應重點將加強為進城務工人員提供各種服務。鄉鎮政府應該成立相應的管理機構，按照《國務院關于解決農民工問題的意見》中五條基本原則為本鎮外出務工人員提供服務，維護外出務工人員合法權益。

第三，從法律上規范鄉鎮政府職責，建立法治型政府。我國目前的行政管理體制在實施的過程中并沒有具體規定鄉鎮政府具體的職責范圍、內容。各級政府之間的事權分配，更未規定具體的職責權限，導致上下級政府之間職責權限不明確，事權不斷下移，使鄉鎮政府負擔過重，在很大程度上成為上級政府的派出機構，缺乏自主權。黨的十六大提出要“依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門與地方的關系。”按照這一要求，規范鄉鎮政府職能，加強社會管理立法，建設適應社會主義新農村建設要求的法治型鄉鎮政府。

第四，建立責任型、高效型鄉鎮政府。按照新農村建設的目標任務，細化落實，分專人負責，實行責任追究制。高效型是指按照“小政府，大服務”的要求，嚴格設置職能部門，核定人員編制，實行政府職能部門、工作人員最佳組合，為新農村建設奠定基礎。

第五，加強鄉鎮村官隊伍建設。要加大村官培訓力度，創新培訓方式。健全建立鄉鎮村官培訓制度和體系，開展科技、法律、經濟、管理以及政治理論等方面的培訓，并有針對性地選派鄉鎮村官外出考察、掛職鍛煉和進修深造，提高鄉鎮村官整體素質。筆者2009年在對四川省綿陽市北川縣安昌鎮南豐村調研中，在與村官個別訪談中，村官普遍反映村社事務多，待遇低。村官是社會主義新農村建設的中流砥柱，面向基層，面向群眾，事關社會主義新農村建設的成敗。能否調動村官建設新農村的積極性是目前政府部門必須及時解決和面臨的重大課題。筆者建議，修改《公務員法》，將村官納入公務員編制，不低于公務員待遇，為新農村建設提供人類資源保障。

結束語：在建設社會主義新農村過程中，希望與困惑伴隨，機遇與挑戰同在，不變與巨變并存。由于多方面的原因，目前鄉鎮政府職能缺位、越位、錯位現象嚴重，按照加強農村制度建設、現代農業建設、農村公共事業建設農村改革三大部署，以“一個中心，三大目標，一種建設”作為當前鄉鎮政府職能轉向的最佳路徑選擇，探索與社會主義新農村建設相適應的鄉鎮政府職能重新定位意義深遠，勢在必行。

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