香港公務員管理的十大啟示

香港地區人口約707萬人，公務員接近16萬人，平均每十萬人口約有2241名公務員。由于歷史的原因，香港公務員管理體制源自英國文官管理制度，既有西方文化的顯著特色，亦有明顯的東方文化的內在底蘊，擁有常任穩定、團隊合作、廉潔高效、專業精細、政治中立等諸多特點，尤其是在效率和廉政方面的管理業績，頗受國際社會和公共行政專家的好評。

總體看來，香港公務員管理工作做得比較好，尤其體現在精細、專業、高效和廉潔上。其原因可概括為四個方面：一是有規則，即擁有科學合理的規則，并能認真加以貫徹和落實；二是能監管，即能對公務員實施有效的監管，而公務員亦能自覺遵守諸多的監管規則；三是精細化，即管理措施精審細化、周全到位，而執行人員處置起來亦頗為專業和得當；四是善創新，即在實際工作中一旦發現新問題或環境發生了新變化，就會在調查研究的基礎上及時制定新的補充措施以完善現有的制度與規則。因此，筆者認為香港在公務員制度設計以及實際的公務員管理方面都有一些值得學習和借鑒的原則思維和具體做法。結合內地的公務員管理實踐，大致可歸納為十個方面的管理啟示：

1、立足環境，促進發展。香港公務員制度成長于香港這塊土地上，其制度設計基于社會發展環境，并有效促進社會發展，既有西方文化特色，又有東方文化底蘊。雖然香港公務員制度最初的建立，源自英國殖民管理的需要，但是，隨著社會的發展也進行了多次富有成效的改革，使其逐步過渡到有效適應香港回歸后的經濟發展和社會進步的需要。例如，1971-1982年第25任總督麥理浩（Sir Murray McLehose）爵士主政香港初期推行的公共行政改革，其重點是下放權力，并建立起了在國際上也頗有成效和影響力的香港廉政公署（1974年）；首任特首董建華主政香港時期則建立了政治問責制度（2002年），將決策機構中負有政治責任的首長從公務員中分離出來，并有效精簡了公務員隊伍，推行了公務員養老保險制度（即公務員公積金計劃）改革等。

2、以人為本，依法管理。香港政府明確要求公務員服務社會、服務市民，但其公務員自身管理工作則堅持以人為本和依法管理的基本準則。1997年香港回歸后，其公務員管理的法律依據是《基本法》，如香港特別行政區享受的行政管理權即源自基本法第二條的規定；其次是《公務人員（管理）命令》、《公務人員（紀律）規例》和《公務員事務規例》等三個重要文件，比較詳細地確立了香港公務員管理的可操作性制度；最后還有《公務員守則》和《公務員敘用委員會條例》以及一系列的法案等，確立了公務員的職業操守和公務員管理特殊的平衡約束制度。

3、培育理念，服務市民。香港政府重視公共服務工作，倡導公務員服務社會和服務市民的基本理念，如組織或個人的“理想”、“使命”、“信念”、“品行和紀律”等，并將這種理念注入日常行政管理工作中。香港公務員的組織文化意識濃厚，特色頗為明顯，其管理制度明確。概括起來說，香港倡導并要求公務員做到堅守法治，為民服務；誠實可信，廉潔守正；行事客觀，不偏不倚；政治中立，有責任感；盡忠職守，專業勤奮；化繁為簡，齊心協力；積極進取，不斷學習等。這些為民服務的理念，會貫徹到日常事務和培訓工作中去。

4、專業精細，平衡制約。香港在其公務員事務管理局之外，建立了公務員敘用委員會，有效確立了公務員管理的專業化、精細化和公務員薪酬調整、晉升、紀律處分等重要管理環節的平衡制約機制。香港公務員事務局是香港12個決策局之一，主要負責制定和執行公務員隊伍的管理政策，包括公務員的聘任、薪酬及服務條件、人事管理、人力策劃、教育培訓和紀律等，擁有590多工作人員。香港公務員事務局管理專業、工作精細，但在行使權力時必須經常咨詢公務員敘用委員會的意見，而且這些所謂的咨詢意見，基本是公務員事務局必須執行或遵守的。公務員敘用委員會作為獨立的法定機構，負責就公務員的聘任、晉升和紀律等方面的事宜向行政長官或公務員事務局局長提供咨詢意見，其成員由行政長官聘任，主要是由退休的高階公務員、社會知名人士（律師、會計師等）和大型私營機構的行政總裁等富有經驗和名望的人士組成。公務員敘用委員會雖然每周開一次會議，但除主席外都是義務參加工作的，亦不領取報酬。公務員敘用委員會設有秘書處，秘書處屬公務員建制。

5、常任為主，多元結合。香港在公務員聘用方面，仍然是常任為主，但業已實行多元化的任期制，即試用與常任相結合，短期與長期相結合，合約化與外包化相結合。鑒于1997年亞洲金融危機，香港在進入21世紀后推行了公務員制度改革，除了保留公務員常任制外，主要改革措施有自愿提前退休、建立為期3年的入職試用合約制度、建立合約化的非公務員制度、實行部分業務外包制度等。1999年1月，香港推出非公務員合約制，作為一項常設措施，以提供更靈活的臨時及短期合約雇員聘用安排。非公務員合約制允許部門按香港公務員事務局發出的指引，以為期不超過3年的短期合約及靈活的聘用條件，聘請公務員隊伍以外的雇員。

6、調查薪酬，平衡收入。香港重視公務員薪酬調整問題，并在調整中比較重視內外平衡問題，因而建立了多層次、多元化的薪酬調查制度，并最終形成了公務員工資可升可降的良性運行機制，即真正做到既能加薪，也能凍薪甚至減薪。自1974年起，香港政府每年即對私營機構薪酬趨勢進行調查，以期反映私營機構當年的薪酬趨勢，并計算出薪酬趨勢總指標，作為公務員調整薪酬的依據。隨著社會的發展，此后又增加了兩種薪酬調查制度，即：每三年進行的入職薪酬調查，以期確認公務員新入職者的薪酬與私營機構新入職者的薪酬水平是否大致相當，并用于調整公務員薪級表；每六年進行的薪酬水平調查，用于調整公務員薪酬水平。最近幾次的公務員薪酬調整情況是：2002、2004、2005年是持續減薪，直降至1997年的水平為止；2006年的調查結果是不調整公務員的薪酬，即凍薪；2009年的調查結果是調整了部分公務員的薪酬。為確保穩定性和連續性，香港公務員每年薪酬的增減幅度控制在5%以內。

7、公開入職，機會均等。香港政府作為提供平等就業機會的雇主，致力消除在就業方面的歧視，特別是與殘疾、性別、婚姻狀況、懷孕、年齡、家庭崗位、性傾向和種族有關的歧視。因此在公務員招聘工作中，通常是組建一個由3人構成的委員會，同時確立了招聘委員會成員的回避、應聘者本人查閱和投訴申訴甚至起訴索賠機制，有效保障了香港永久性居民進入公務員隊伍的均等化。招聘委員會，一般設主席1人，委員2人，通常由上級或相關機構的公務員擔任，但年度之間不連任。遇到下列情況，委員會成員必須主動申報，如私人利益與政府利益沖突時、有潛在利益沖突（如有血緣關系的親人、親朋好友以及任何有可能引致潛在利益沖突關系的人等）。例如，應聘者對應聘結果存有疑問，就可申請查閱本人應聘過程的所有資料，如發現有足夠的證據證明在招聘過程中存在問題，即可向有關機關提出申訴甚至提起訴訟并要求索賠。因此，整個招聘工作在面試過程中的所有活動都會嚴格遵守法定程序并會詳細完整地將有關情況記錄下來，以備查考。實施的關鍵是，招聘與晉升工作中的那些考試和面試資格要求沒有歧視性，崗位要求明確，透明度高，公開性大，如本人有權查閱并可申訴或訴訟，也就避免了“蘿卜招聘”現象。

8、考績鑒能，公平升遷。香港在公務員考核和晉升等工作中，重視并尊重公務員的權利，確保實現公務員自身發展的公正公平和機會均等。例如，在公務員的年度考核過程中不僅使被考核者有權知曉自己的考核過程與考核結果，并需要被考核者簽署意見；而且在考核人簽署考核意見后，尚須有加簽人和復核人簽署意見。加簽人制度和復核人制度，是公正公平原則的制度化措施。其中，加簽人通常比考核人高出一至兩個級別，而復核人是考核委員會的委員。考核委員會，通常也是一個三人小組，且不連任。值得注意的是，由于體制不同，香港公務員年度考核的重點是公務員的工作業績和核心能力；晉升工作也會像招聘和考核那樣，建立由三人構成的委員會，但晉升考核的重點是個人品格、工作業績和核心能力。

9、物質保障，精神激勵。香港在公務員激勵方面，不僅注重物質方面的保障，而且極其重視精神方面的激勵。應該說，香港公務員的薪酬水平延續了殖民時期遺留的高薪養廉特征，福利待遇也比較好；更重要的是，香港在公務員管理工作中充分展示和應用了精神激勵的重要功能。例如，頒發勛章、嘉許獎狀、嘉許函等，部門首長有權發嘉許公函、公務員事務局長有權頒發嘉許狀，行政長官有權頒發勛章和公共服務獎狀；遇有表彰活動時，會邀請獲表彰的公務員的家屬參加，等等。

10、內練素質，外懸警劍。香港在公務員管理中還有兩個領域極其重要：一個是教育培訓，強調持續的學習，內養公務員的職業品格；一個是廉政建設，為公務員設置護欄與禁區。前者是從人自身的角度提升公務員的職業品德與職業素養，起到了內在的基礎性作用；而后者像一把高懸的警示之劍，起到有效的威懾作用。

（作者系中國人事科學研究院電子政務與績效管理研究室副研究員）