中國金融改革中的“推倒重來”

改革無坦途。“摸著石頭過河”的漸進式改革一直是中國的改革優(yōu)勢，金融領域的改革自然秉承了這一傳統(tǒng)，而且無可否認的是，在這個過程中，中國總體上已經(jīng)取得舉世矚目的成就。但由于是“摸著石頭過河”，我們固然常常走對，卻也往往難以避免錯誤路徑。這個時候，可能產(chǎn)生兩種不同的選擇結果：一是沿著原來的路徑繼續(xù)走下去，因為改變路徑往往要很高的成本；另一種選擇，則是在恰當?shù)臅r機否定原來的路徑，重新選擇，這就是“推倒重來”。

經(jīng)濟學諾貝爾獎得主道格拉斯·諾思曾經(jīng)精辟地闡述所謂“路徑依賴”：這一步選擇的路徑，決定了下一步可供選擇路徑的空間。換言之，下一步的路徑很大程度上依賴于這一步的選擇。路徑依賴不同于決定論，因為在錯誤的路徑上，是可以重新走回正確之途的，當然在錯誤的路徑上走得越遠，重回正確路徑的可能性就越來越小，回頭成本也越來越大。

金融改革同樣如此。漸進式改革并不排斥在認清問題的基礎上進行“推倒重來”。因為在時間序列上，市場在長期是出清的，該支付的成本總歸要支付；越是拖到最后，所要支付的成本越高。

20多年金融改革的經(jīng)驗正說明了這一點。根據(jù)不同時期的不同特點，可以將今年金融工作會議之前的改革大體分為三個階段。1980年～1993年為第一階段，1994年～1997年為第二階段，1998年～2001年可以看成是第三階段。

第一階段主要是實行金融機構多樣化。中國金融機構原本是大一統(tǒng)的中央銀行體制，人民銀行既是中央銀行又是商業(yè)銀行，同時經(jīng)營所有的存款和貸款業(yè)務。一國一行的金融業(yè)沒有風險，但由于沒有競爭，沒有市場，經(jīng)營效率特別低，無法滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。為改變這種狀況，中國政府采取了一系列的重要舉措：1979年開始成立信托投資公司；1982年成立城市信用社；1984年人民銀行與工商銀行分家；1985年，中央銀行體制確立；1986年設立股份制商業(yè)銀行；1990年開始成立證券公司（股票市場于年底形成）；1990年組建股份制保險公司（包括太平洋保險公司和平安保險公司）和企業(yè)集團財務公司，等等。不可否認，20世紀80年代起步的改革措施基本上沒有統(tǒng)一的計劃，隨機性很強，而且改革遠遠未能到位，但是這些改革的實施，標志著大一統(tǒng)的金融體制不復存在。這是一個偉大的跨越。

1993年開始的第二階段改革既有對此前改革的繼承和發(fā)展，也有批評和否定。改革的大背景是社會主義市場經(jīng)濟建設的開始。在新的發(fā)展環(huán)境下，第一步改革不到位的弊病逐漸顯現(xiàn)出來。以1993年國務院關于金融改革和外匯改革的兩個重要文件為指導，中國開始了有統(tǒng)一規(guī)劃的金融改革。

首當其沖的大動作是在1994年成立三家政策性銀行。當時想法很簡單，希望通過政策性銀行和商業(yè)性銀行的功能分立，搞好商業(yè)銀行，然而事實證明并非如此。與此同時，國有商業(yè)銀行的改革也逐漸被提上日程，但事實同樣證明，當初的改革也遠沒有收到預期效果。

這次改革的兩個重要措施是統(tǒng)一貨幣市場和外匯改革。它們可被視做金融改革中“推倒重來”后取得顯著成效的兩個經(jīng)典案例。在銀行間貨幣市場統(tǒng)一之前，政府曾經(jīng)進行多次嘗試和反復。剛開始是同業(yè)拆借，后來允許工農(nóng)中建成立資金市場，后來又允許各人民銀行搞當?shù)氐娜谫Y公司，最后發(fā)現(xiàn)都不行，直到1996年才把全國同業(yè)拆借市場統(tǒng)一起來，形成全國統(tǒng)一貨幣市場，才有了現(xiàn)在的銀行間拆借市場和債券市場。

外匯體制改革基本上也是推倒重來。早在上個世紀80年代中期，外匯改革就已經(jīng)開始進行，最初確定的是匯率雙軌制，即同時存在官方匯率與調劑市場價格。標志性的產(chǎn)物是外匯兌換券、企業(yè)現(xiàn)匯留成（企業(yè)創(chuàng)匯可以按某個百分比提留）、企業(yè)創(chuàng)匯補貼等等。1994年1月1日，人民幣匯率并軌一步到位，取消現(xiàn)匯留成，實行企業(yè)結售匯制度，全部回到強制結售匯體制。從此調劑市場取消，匯率統(tǒng)一，進而建立起銀行間外匯市場，1996年更是實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目可兌換。從此中國進出口大增，外匯儲備大增。

經(jīng)過這一階段的改革，金融市場整體上也取得相當大的發(fā)展：在城市信用社基礎上開始組建城市商業(yè)銀行，股份制商業(yè)銀行和保險公司也紛紛成立。股票市場發(fā)展加快，建立地方證券市場30多個，基金50多家，債券回購市場三家，證券公司發(fā)展到85家。證券公司大多由人民銀行分行的下屬機構轉變而成。政府也開始加強對金融市場的管理。信托投資公司經(jīng)過數(shù)次整頓；國有商業(yè)銀行統(tǒng)一法人、統(tǒng)一風險管理；1995年頒布《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《保險法》和《票據(jù)法》，金融法制建設加快；銀行、證券、保險開始分業(yè)；金融機構與所辦經(jīng)濟實體脫鉤。很明顯，這個階段改革的特征是統(tǒng)一規(guī)劃，發(fā)展金融市場，對不合理的部分推倒重來。

1998年，在亞洲金融危機的大背景下，以中央金融工作會議和19號文件為指導，中國金融市場開始了改革的第三個階段，其主題是“整頓金融秩序，加強金融監(jiān)管，防范金融風險”。

和前兩個階段一樣，第三階段的改革既在許多方面沿著原來的改革路徑前行，也在許多方面否定了原來的路徑。改革總會有某些地方是不到位，甚至是錯誤的。經(jīng)濟在不斷發(fā)展，金融市場也越來越復雜，不當?shù)母母飳е碌膯栴}也會越來越大。當外部情況發(fā)生變化時（比如亞洲金融風暴），金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性甚至有可能受到威脅。在這種背景下，改革顯得更為必要和迫切。

風險集中的部分是改革的一個重點。在銀行系統(tǒng)，為了便于管理，撤銷人民銀行省分行，改建大區(qū)分行；深化國有商業(yè)銀行改革，成立四個資產(chǎn)管理公司，剝離1.4萬億不良資產(chǎn)，并注資2700億。為保持國有金融機構運作的相對獨立性，組建金融工委，國有金融機構黨的領導垂直化。銀行、證券、保險分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管，人民銀行不再監(jiān)管證券公司、保險公司，而分別由證監(jiān)會、保監(jiān)會負責監(jiān)管。

為化解地方金融機構風險，“金融機構退出市場”被正式提上日程并切實施行。力度最大的舉措是整頓、關閉城市信用社和信托投資公司（其中廣信破產(chǎn)影響最為深遠）。1979年組建的信托投資公司，現(xiàn)在其業(yè)務方法和機構全然改觀；20世紀80年代初開始發(fā)展的城市信用社，整頓之后一部分變成城市商業(yè)銀行，一部分關閉了。在充分積累了金融退出機制的經(jīng)驗上，國務院頒布了《金融機構撤銷條例》。此輪改革的另一個重點是深化市場化程度。主要舉措是進行貨幣政策改革，取消貸款規(guī)模控制，公開市場交易，利率市場化（放開貨幣市場利率和國債發(fā)行利率、外幣利率、貸款利率浮動30％）。

歷史可以預知未來。20多年的改革中有許多推倒重來的案例，其中最為經(jīng)典的是上面提及的四個：外匯改革、統(tǒng)一貨幣市場、信托業(yè)改革和城市信用社改革。這說明，總的改革進程是漸進式的，但是必須清醒地認識到，漸進式改革可能會帶來歷史遺留問題，既定的改革措施可能最后要付出很大的成本推倒。我們需要判斷，是順著原來的路子改下去最終支付的成本高，還是推倒重來的成本高？這是選擇改革路徑時真正需要把握的標準。從這個意義上說，沒有絕對的漸進式改革，也沒有絕對的所謂推倒重來。