改革權衡與弱勢群體利益

新破產法的難產，讓人鮮明地感覺到中國改革那種被迫“原地打轉”的痛苦（參見本期《破產之變》）。一個自1996年以來幾乎已經被識者從不同角度論述過無數次的基本道理——按市場規則讓企業破產——在付諸立法以確保實施時竟如此艱難，既是改革進程的重大挫折，反過來又嚴重地阻礙了改革本身。

“時機不成熟”是對新破產法審議屢次被擱置的慣用解釋。所謂“時機”之論，其背后含義是指在按市場法則進行破產時如何去保護國有企業職工的利益。按現時最流行的提法，長期以來低工資高福利政策形成了政府對國企老職工的“社會保障欠賬”，他們當屬最應當被保護的弱勢群體。但他們的利益應該如何去維護？是推遲新破產法的出臺，還是推進社保制度——進一步說，是推進改革和還是延遲改革？

現實的邏輯卻是簡單而且無情：歸還“欠賬”不可能依靠單個企業，應當依靠全國的社會保障制度；建立社會保障制度需要社保基金，社保基金填不平，社保制度不完善，就只能靠原來的企業；而企業破產的錢如果用于償還“欠賬”，遵從市場規則的破產制度就永遠建成無望——因為破產法的實質在于保護債權人的利益，從而形成企業運行的市場約束。事實上，這個惡性循環怪圈內的新破產法之屢屢受挫，讓我們看到了當前改革面臨的兩難困境：涉及弱勢群體基本利益的重大改革決策艱難，反復不定，最終影響了其他改革，益發損害了弱勢群體利益。

改革，從本質上說是個利益調整過程。在“一部分人先富起來”已經成為事實且傳統意識形態障礙逐漸淡化的時候，把維護弱勢群體利益放在改革戰略決策的高度去考慮，已是當務之急。因為弱勢群體盡管人數眾多，卻因其社會角色的“邊緣化”，難以像強勢群體那樣便于對政策、輿論產生直接影響力。而一旦與后者在利益上有了沖突，弱勢者經常只能繼續處于被損害的地位并進一步弱勢，其利益損失也只能越來越大。從道理和大局上說，沒有人會公開表示不重視或不愿意維護弱勢群體的利益，但在實踐中保護這部分人的利益非常難，因為保護會面對利益沖突。事實上，要真正考慮弱勢群體利益，就不得不傷及各種強勢群體利益——在各種改革權衡之中，這其實是非常難的。

例如現在已成為各項改革之基礎的社會保障制度改革。早在1993年，就有學者與經濟工作者提出，應當切出一部分國有資產劃入個人賬戶，以補償國家對老職工的社會保障欠賬。但因為種種原因，此建議一直未得到有關部門接受，以至于1997年國家建立統一基本養老保障體制后，一直入不敷出，目前個人賬戶虧空已經高達1000億以上。至2000年上半年，有關方面終于統一認識，決定劃撥近2萬億國有資產存量保障個人賬戶，然而計劃制定之后至今無法真正落實，其中顯示的各種利益之間的沖突顯而易見。

當然，中國的改革走到今天已經非常具有可操作性，每一步的最大成功與最小成本均系于細節之中，并不僅僅是簡單的利益再分配過程。且改革中要考慮和照顧弱勢群體利益，并非必須損害強勢群體利益，因為改革的藝術就是平衡、協調與共贏。但應當承認，以往許多改革決策中對弱勢群體的利益考慮不充分確是事實；而當弱勢群體利益受到損抑已經相當嚴重、其與某些強勢群體的利益沖突難以避免時，決策者應當較多地考慮弱勢一方，下大決心及時推出保護其利益的根本改革措施。其成本，無論如何小于因這方面拖而不決、最后不得不延遲其他改革所作出的退讓；更小于無視弱勢利益最后可能招致的社會后果。亞洲金融危機，特別是印尼的教訓，已經極而言之地說明了這個道理。

公平與效率，在任何社會都是需要認真權衡的社會經濟問題。西方經濟學家有一個生動的比喻：為了把蛋糕分得更加均勻，要犧牲蛋糕的多大一部分？不過，對于從計劃經濟轉型并選擇了漸進式改革的中國來說，這個命題有著不同于市場經濟國家的特殊內涵。當前，中國面對的關乎弱勢群體利益的公平問題，不僅涉及政府的政治信譽（例如歸還老職工欠賬）和基本責任（例如農村的一般醫療保障），也涉及市場制度的全面推進，亦即涉及效率本身。從這個意義上說，我們沒有任何理由漠視弱勢群體的利益，關鍵只在于怎樣做起來，朝向正確的方向。