讓土地收益分配更公平一點

秋 風

我贊同羅小朋教授的看法:重慶戶籍改革機制設計有待商榷之處在于,似乎沒有對如何重新分配進城農民的土地權利,設計出符合正義原則的政治和法律程序。農民確實可以進城,卻無緣于原屬他們的土地可能形成的巨大增值。我也正是基于這一點對重慶戶籍改革方案提出批評的。

我愿意就重新分配進城農民的土地權利,試探性地構想一些具有可操作性的政治和法律程序:一,讓農民可以相對完整地行使其土地權利;二,在進行合理管制的前提下,開放人口、資本等要素在城鄉間的雙向流動。

由此會出現這樣的結果:第一,有些農民將會選擇進城。事實上,現在有相當數量的農民生活在城鎮,其經濟貢獻大體足以支持政府向他們提供公共服務和公共品,政府沒有理由指望通過土地收益提供它們。第二,有些城鎮居民會購買鄉村的建設用地建筑房屋,“小產權房”現象已顯示了人口從城鎮向外分散的趨勢。

上述雙方將會進行交易。準備進城農民如果愿意,可在寬松的制度環境下處理自己的土地,分享土地增值收益。這樣他們進城就不是一無所有。當然,農民也可能選擇不進城,或即便進城也不轉讓土地,而在自己的建設用地上進行開發。政府對這類土地轉讓和開發活動征取稅收,分享其收益。

要素的上述雙向流動,可能在鄉村地區形成一些新型居民聚集區。換言之,這些地方將會城鎮化,在土地并未國有化的前提下的城鎮化。政府理應對此現實予以承認,設立“縣轄市”,讓其享有建制市的政治和財政權利。

當然,鄉村建設用地土地交易可能多在臨近城鎮的地方進行,且集中于宅基地等鄉村建設用地上。在農村腹地及進城農民承包的農用地,進城農民可與不準備進城的農戶進行交易,由此推動土地的規模化經營。目前,不少地方政府熱衷于引進外部資本從事農業經營,與其這樣,不如允許當地農戶實現規模化經營。

在設計上述所有制度時,理應嚴格區分鄉村建設用地和農用地。有人擔心,賦予農民完整土地權利會侵蝕農用地,影響糧食安全。但土地用途管制與土地產權歸屬是兩個不同問題,只要政府進行有效監管,賦予農民完整土地權利不會影響政府的土地用途規劃。

上面的設想可較為公平地分配土地權利可交易而形成的經濟租。關鍵是讓農民作為權利人來啟動一個交易過程,通過市場機制重新分配進城農民退出的鄉村建設用地產權歸屬及其增值收益。政府并未被排斥在外,它可通過征稅的方式分享收益。

相比目前農民必須把土地以低廉價格交給政府的分配機制,農民的所得將會多一些,政府的所得將會少一些。農民所得增多,可形成一個富裕一點的市民或農民群體,從而縮小城鄉間和城市內部的收入差距。對中國必然要進行的大轉軌來說,“均富”的重要性怎么強調也不過分——在談論中產階級的時候,千萬不要忘記農民。

作者為獨立學者