從中美雙反措施爭議看非關稅壁壘

世貿組織上訴機構3月11日發布裁決報告，支持中方有關主張，認定美方對中國產標準鋼管、矩形鋼管、非公路用輪胎和復合編織袋采取的反傾銷、反補貼措施以及“雙重救濟”做法，與世貿組織規則不符。

這一裁決是中方在世貿爭端中取得的重大勝利。在過去五年間，中方多次與美國政府進行交涉，而美國商務部不顧中國企業、美國進口商的反對，不顧美國法院的判決，拒不改正顯失公平的雙重救濟做法，對中國出口企業造成了極大的困擾。美國商務部除針對前述四項產品采取“雙反”措施外，近年來對中國出口產品發起了二十余起“雙反”調查，其做法基本相同。中方要求美方盡快改正濫用貿易救濟措施的錯誤做法，確保中國企業公平競爭的環境。

然而，3月30日，美國內產業向美調查機關提出申請，要求對中國輸美鋼制輪轂產品啟動反傾銷反補貼合并調查。美國商務部已作出對中國輸美鋼制輪轂產品啟動雙反調查的決定。這是美國近年來向中國產品發起雙反調查中的最新一例。也表明其在中美世貿組織雙反措施爭端案件中敗訴以后，仍然沒有改變對中國的歧視性做法。作為貿易救濟的雙反措施，在很大程度上已經淪為一種非關稅壁壘。

貿易救濟措施的濫用構成貿易壁壘

在國際貿易中，非關稅措施客觀存在并被普遍使用。如何規范非關稅措施的合理使用，削減其不合理的貿易限制成分，是國際貿易研究的一個重要課題。

在貿易自由化大趨勢下，在多邊貿易規則的規范和約束下，關稅和以數量限制為代表的傳統非關稅措施在國際貿易中的地位逐漸被削弱，而非關稅措施，特別是貿易救濟措施(包括反傾銷稅、反補貼稅、保障措施)的濫用成為一個突出問題。兩反一保本身是世貿組織規則所允許的，其存在是為了糾正貿易扭曲現象，而兩反一保措施的濫用恰恰造成了新的貿易扭曲。

隨著中國對外貿易地位的迅速提高，出口規模的不斷擴大，產品競爭力的提升，加上與主要工業國的貿易不平衡狀況突出等，我國遭遇的貿易摩擦居高不下，美、歐等貿易大國采取了許多違反WTO規則和自由貿易精神的不合理限制措施，貿易救濟措施成為影響中國出口的重要制約因素。

為何美國大量濫用兩反一保措施

中國對外貿易的快速增長是宏觀背景。人世以來，中國外貿總量的擴大和增長速度遠超世界平均增速。可以預計，未來中國貿易摩擦不但不會減少而且會不斷增加。當一個國家出口量或進口量在世界進出口總量中所占份額較大時，它往往對國際市場就有舉足輕重的影響力，這就是所謂的“大國效應”。一個大國持續快速增長必然會改變原有貿易格局，對既得利益者帶來很大的沖擊。

我國特殊經濟體制和入世承諾是法理誘因。WTO是以市場經濟為基礎發展而來，中國從計劃經濟轉向市場經濟的時間不長，中國對自身經濟體制的定義是社會主義市場經濟，世界各國在認同上有較大差距。一般認為，中國是轉型經濟國家，也就是不完全的市場經濟。中國人世議定書對這一問題雖然沒有直接明確進行定義，但議定書和中國加入工作組報告書實際上體現了這一認知。與其他成員相比，《中國入世議定書》可能是迄今為止文字最長、內容最多的，有很多超WTO條款，也就是對中國專門適用的另類規定。

歐美國內政治是直接誘因。由于我國是正在崛起的貿易大國，外貿順差又主要集中于美國、歐盟。歐美對華貿易逆差擴大在產業界以及政府和國會引起巨大反彈，這種信息和“中國威脅論”相結合后，被解讀為“中國是歐美制造業工人失業的罪魁禍首”。歐美國家就要利用一切貌似合法和可能的辦法限制中國產品的出口。

對于雙反措施的法理解讀

長期以來，中國被視為非市場經濟國家，西方國家認為中國生產資料價格受政府控制，難于將政府補貼和實際生產成本區分開來。

美國法律對反補貼的規定遠遠早于GATT和WTO，并形成了成文法和判例法規則。在是否適用于非市場經濟國家這一問題上，美國現行成文法的規定是不明確的。1984年美國對當時的社會主義國家捷克和波蘭的“碳鋼盤圓”反補貼案件調查，美國商務部裁決，美國反補貼法不適用于非市場經濟地位國家，這就是歷史上著名的“喬治城鋼鐵案”。同時對中國實施反傾銷調查和反補貼調查，對于美方也是一個高難度的技術挑戰。2005年6月美國審計署發表報告指出，如果美國準備在不給予中國市場經濟地位的情況下發起反補貼調查，將面臨三項困難：首先，由于美國商務部在缺乏國會明確授權的情況下發起調查，可能被上訴；其次，由于中國政府對經濟的干預十分深廣，無法就補貼價和市場主導價進行有意義的比較，也就難以衡量補貼程度；第三，同時征收反傾銷稅和反補貼稅有可能帶來重復計算。如何避免“重復計算”是一個需要重點解決的新問題。美國國際貿易法院于2009年9月18日作出裁決，認為美商務部在視中國為非市場經濟國家的情況下，采用替代國方法同時征收反傾銷稅和反補貼稅的做法不合理。2010年8月4日，美國國際貿易法院對商務部的重新裁定做出判決，再次認定美商務部沒有遵守國際貿易法院先前判決，其對非市場經濟國家使用反補貼的做法不合法，要求其終止該案的反補貼稅令。

就是說當某項產業同時被卷入反傾銷和反補貼案件中時，WTO規則和美國法律均要求調整合并稅率，以避免出口補貼被重復計算。因為反傾銷稅是通過比較產品的國內價格和出口價格計算而來，已經抵消了出口商因在出口國國內市場獲得補貼而帶來的價格優勢。但怎么調整非市場經濟的稅率根本無規可循。非市場經濟方法論中使用替代財務數據這一事實，已經抵消了補貼貸款的任何好處。

WTO補貼與反補貼措施協議規定了補貼是政府或任何公共機構提供的財政資助。但對于什么是公共機構，世貿組織并沒有給出明確的定義。一般而言，公共機構必須是履行公共職能的機構，不以營利為目的，這顯然與企業的定義是完全不同的。對于政府控制的國有企業，在理論和實務界有一些分歧，可能也會出現一些模糊地帶，對于某些承擔政府委托職能，具有行政壟斷地位的國有企業或許有討論的空間，但對于廣大的競爭性國有企業，肯定不能一概視為公共機構。美國等國家顯然對公共機構做了擴大解釋，這不僅缺乏事實依據，在法律上也是站不住腳的。即便是歐美國家自身的國有企業，也從未被明確為世貿規則意義上的公共機構。因而，上訴機構駁回了2010年10月專家組有關“公共機構就是由政府控制的任何實體”的裁定，使得美國有關中國國有企業正常銷售基本材料構成補貼的行政裁定不攻自破。

雙反措施的發展分析

世貿組織機制的通報討論、監督執行、特殊和差別待遇條款、爭端解決機制、貿易政策審議機制等，是維持該組織正常運轉的重要保障，也為我們參與和運用多邊貿易體制，維護自身權益提供了可供選擇的渠道。

世貿組織的裁決依賴于當事各方的自覺履行，裁決何時能夠和多大程度上得到遵守還是一個未知數。從以往的實踐來看，雖然世貿組織無法強制其成員執行裁決，但裁決本身具有巨大的影響力，敗訴方不履行裁決還可能招致貿易報復，所以絕大多數都會主動履行。

從當前形勢看，今后一段時期我國對外貿易仍將保持增長態勢，出口增速將繼續高于世界貿易平均增速和大多數國家的出口增長水平，與一些國家的雙邊貿易失衡狀況恐將難以得到完全解決。由此，我國出口產品在全球范圍內遭遇貿易救濟措施及貿易壁壘也難以避免，各種貿易爭端仍會長期存在。美國并不一定要同時開展雙反調查，單獨進行反傾銷或反補貼調查仍是美國推行貿易政策的有利工具。

通過世貿組織機制解決爭端是兩個貿易伙伴間正常關系的一部分。美國與中國作為世界第一和第二大經濟體，在壘球化的發展中，早已你中有我我中有你。一邊是日益緊密的經貿往來，一邊是持續不斷的貿易摩擦和爭論，中國和美國能夠坦誠地就這一爭端問題進行磋商，乃至通過世貿組織爭端解決機制來定紛止爭，說明中美貿易關系已經是成熟的關系，不會對雙邊關系產生根本性影響，貿易爭端最終還是要通過對話和磋商的方式解決。