財政在社會保障工作中地位和作用的探討

摘要：財政的改革發展，加上公共財政概念的引入，使得財政宏觀調控職能發生變化。社會保障作為一項公共產品，本身就是政府行為。因此財政作為公共產品的提供者，在社會保障中有著重要的地位和作用。

關鍵詞：財政；社會保障；作用

中圖分類號：F812.4文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2011.10.17文章編號：1672-3309（2011）10-63-02

所謂“社會保障”，受政治、經濟、社會、歷史文化乃至倫理道德等因素的影響，各國對社會保障的認識和理論界定義并不統一。在當今中國，社會保障是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。社會保障的本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。它的總目標是通過保障和改善國民生活、增加國民福利來實現整個社會的和諧發展。《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”在我們大力提倡建設和諧社會的今天，建立社會保障體系的作用和意義更為重大。

一、社會保障體系的模式選擇

從各國社會保障制度的具體安排出發，社會保障模式可以分為4種類型，即社會保險型模式、福利國家模式、強制儲蓄模式和國家保險型模式。

社會保險型模式是最早出現的現代社會保障模式，也被稱為“傳統型”社會保障模式。主要代表國家有德國、美國和日本。其主要特點是：以勞動者為和諧；強調雇主和勞動者個人的責任分擔；權利與義務有機結合；互助共濟；現收現付。

福利國家模式的理論依據是“福利經濟學”，主要代表國家有英國、瑞典等。其主要特點是：累進稅制和高稅收；普遍覆蓋于全民共享；政府負責與保障全面；法制健全；充分就業。

強制儲蓄模式主要是指新加坡等國創立的公積金制度及后來的智利養老金私營化模式等。其主要特點是：強調自我負責，缺乏互濟性；建立個人賬戶，實行完全積累；與資本市場有機結合；在保障內容上主要是養老保障；政府承擔責任的方式特殊。

國家保險型模式是由前蘇聯創建并在20世紀中期被其他社會主義國家仿效的社會保障模式。其主要特點是：以公有制為基礎；全部由政府和企業承擔；保障對象是全體公民；工會參與決策和管理。

我國社會保障體系包括基本社會保障制度與補充社會保障措施兩大類，前者由國家立法統一規范并由政府主導，包括社會救助、社會保險、社會福利和軍人保障4個基本組成部分；后者是在政府支持下由民間和市場解決，包括企業年金、慈善事業、互助保障等。

社會救助是國家和社會面向由貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和輔助的一種生活保障政策。我國社會救助體系的主要組成包括：最低生活保障制度、農村五保制度和災害救助制度。社會保險是由國家立法規范，面向勞動者建立的一種強制性社會保障制度，它包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等項目，是我國社會保障體系中的主體組成部分。社會福利是國家和社會通過社會化的福利津貼、實物供給和社會服務，滿足社會成員的社會需要并促進其生活質量不斷得到改善的一種社會政策。我國社會福利體系包括老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利。軍人保障是國家建立的，以軍人（特定情形下惠及其家屬）為保障對象的各種社會保障制度的統稱。我國的軍人保障體系包括軍人撫恤優待、軍人保險、軍人安置保障和軍人福利。

二、財政在社會保障工作中的地位和作用

（一）社會保障模式的選擇決定了財政的作用地位

從目前來看，我國社會保障體系主要是由社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障以及補充保障共同編織成的“社會安全網”。社會保障模式的選擇決定了政府在社會保障體系中的核心作用，財政作為資金使用管理的政府部門，在社會保障中占有重要的地位。

（二）落實到區域范圍，結合區域級財政的情況和相關社會保障政策，區級財政對社會保障的作用主要體現在資金投入導向、資金使用監管和使用績效評價3個方面

1、資金投入導向

區級的財力情況是制約社會保障事業的瓶頸，當區級財力薄弱，連起碼的“人吃馬喂”都難以保證的時候，社會保障事業就只能完全依賴于上級財政的轉移支付政策，其相應的保障水平和構架也就只能停滯在最基本的水平。而在區級財力較為雄厚的條件下，區級財政更多的是對于社會保障事業的導向作用。它可以對社會福利增加投入，也可以主要用于社會救助。就是同一類的社會保障資金，不同的資金投向將直接影響社會保障事業的發展。

2、資金使用監管

作為財政部門，其職能不僅僅是資金的分配，資金的使用和監管也是其重要職能。社會保障事業是建設和諧社會的重要內容，如何讓每一筆社會保障資金規范的使用、全程的監管，決定了社會保障事業能否健康發展。

3、資金績效評價

區級財政資金在社會保障事業上的使用，屬于公共財政的轉移性支付，體現了財政的非市場性再分配職能。相對于商品和服務的購買來說，轉移性支付是無償的、單方向的轉移，所以資金的績效評價更為重要。資金的績效評價可以反映各項社會保障政策的最終效用，通過與政策設計目標的對比，可以量化差距，及時做出政策調整。

三、財政在社會保障工作中發揮作用的問題分析

具體以北京市豐臺區財政局為例。

1、社會保障支出占財政支出的比例日益增大，區級財政壓力不斷增加。1999—2005年，北京市豐臺區社會保障支出從1.1億元增加到6.1億元，年均增長率達32.9%，遠遠高于一般財政收入19.2%的年均增加率，占一般預算支出的比例也從10.31%遞增到18.94%。社會保障支出的大幅增加主要原因是各項社會保障政策的出臺和完善，但另一方面是財政收入的有限增長，區級財政社會保障方面的支出壓力不斷增大。

2、區級在社會保障政策制定方面的束縛，引起區級財政的被動。目前，大量的社會保障政策是上級有關部門制定的，區級往往只有少量細化政策的權限。由于區情的不同，部分社會保障政策與區級的實際情況有所差距，給區級財政的社會保障支出造成一定的被動。例如區級的優撫政策基本上都是中央等制定的，近年來連續出臺的大量調標政策，致使區級優撫支出壓力不斷加大，區級財政缺乏相應的靈活性。

3、缺乏對社會保障政策執行的監管，財政資金使用效率較低。由于國家正處在社會保障系統初步建立和逐步完善的階段，各項社會保障政策出臺較多，更改也較為頻繁。區級財政部門更多的精力注重于各項政策的落實，缺乏對于社會保障政策執行的監管，財政資金使用效率偏低，存在少量的重復投入問題。

4、區級社會保障資金支出預計性較差，抗風險能力較差。我國社會保障體系正處在探索階段，尚無成型的發展模式和道路，相關政策和方針在不斷調整。對于區級社會保障資金的支出預計性差，加之區級財力有限，相對于不斷出臺的社會保障政策，區級財政抗風險能力較差。例如：農村養老保險政策屬于區級統籌，豐臺區有農村人口15萬，實行農村養老保險后預計第一年對于已參保的2萬人區財政補貼就達到5310萬元，如果參保人數增加，養老金標準提高，區級財政支出壓力將更大。

四、區域性財政在社會保障中發揮作用的建議

1、探討進行區級社會保障預算的編制改革，編制社會保障預算。將有關社會保障項目的支出預算明細化、規范化，加強社會保障專項支出預算的嚴肅性和約束性。

2、加強區級社會保障政策的靈活性。制定有關社會保障政策時考慮區級財政的實際情況，給與區級更多的政策靈活性，使得區級財政在制定政策和細化政策時有更多的調整空間。

3、加強社會保障政策執行的監督和資金監管。進一步加強資金的監管，提高社會保障類財政資金的使用效率。探索社會保障資金使用的績效評價機制，結合國庫集中收付制度改革，將涉及人員補助等方面的資金，通過國庫集中支付的方式，防止資金截流和挪用。

4、從社會保障體系整體的高度考慮政策銜接和資金統籌。進一步考慮新舊政策的前后銜接和各項政策的相互銜接，循序漸進地進行社會保障制度改革，減少區級財政支出突增的壓力，增加此類資金的抗風險能力。 （責任編輯：云馨）

參考文獻：

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