我國(guó)城郊耕地保護(hù)問(wèn)題淺議

摘要：城郊耕地作為耕地的重要組成部分，面臨巨大保護(hù)壓力，保護(hù)城郊耕地有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而我國(guó)的城郊耕地利用中卻存在很多問(wèn)題，本文在對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了成因分析的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，包括建立規(guī)劃控制機(jī)制、完善土地產(chǎn)權(quán)制度、推進(jìn)城市土地集約利用、提高耕地補(bǔ)償、創(chuàng)新耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式等。

關(guān)鍵詞：城郊耕地保護(hù)土地規(guī)劃土地產(chǎn)權(quán)制度

the Discussion of Suburban Cultivated Field Protection in Our Country

Abstract：suburban cultivated field as an important part of cultivated field， is facing tremendous pressure. to protect the suburban cultivated field has important practical significance. However， there are a lot of problems in our suburban cultivated field protection. In this paper， the causes of these issues based on the analysis put forward countermeasures ， including the establishment of planning control mechanism， improving land property rights system， promoting the intensive use of urban land and improving cultivated field Compensation， innovating transfer mode of cultivated field rights to use.

Keyword:Suburbs，cultivated field protection，Land planning，Land Property System

一、我國(guó)城郊耕地保護(hù)的意義

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日益加快。據(jù)《2001—2002中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到50%，而到2050年將達(dá)到75%以上。城鎮(zhèn)化水平的提高伴隨著城市建成區(qū)面積的不斷擴(kuò)大 ，這必將占用大量耕地，包括合理占用與非合理占用，導(dǎo)致耕地銳減。根據(jù)中國(guó)國(guó)土資源年鑒及中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1999年—2008年這十年中，我國(guó)耕地面積由19.38億畝下降到18.26億畝，而人口從12.58億增加到13.28億，相應(yīng)的人均耕地面積從1.54畝下降到1.37畝，僅為世界人均耕地的40%左右，全國(guó)更有近700個(gè)縣（區(qū)）的人均耕地面積低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均0.8畝的警戒線。人均耕地面積還有逐年下降的趨勢(shì)。(見(jiàn)圖1)

耕地減少的途徑有四方面：建設(shè)用地、災(zāi)毀耕地、生態(tài)退耕及農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：一般地，生態(tài)退耕和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是導(dǎo)致耕地減少的第一、第三位因素，但這兩項(xiàng)事關(guān)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，核定適當(dāng)?shù)臄?shù)量是必要的，而災(zāi)毀耕地是難以預(yù)料的。所以，耕地保護(hù)的問(wèn)題集中在建設(shè)用地方面，而建設(shè)用地的減少多發(fā)生在城郊。

城郊是一個(gè)不同于城市又異于典型農(nóng)村的過(guò)渡地帶，是我國(guó)城市化進(jìn)程中最活躍的區(qū)域。城郊耕地作為耕地的重要組成部分，受區(qū)位條件、土地級(jí)差收益和城市經(jīng)濟(jì)輻射的影響，面臨更加嚴(yán)峻的壓力，其對(duì)城市所提供的重要支撐職能也受到嚴(yán)重威脅。為了認(rèn)真落實(shí)“保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，保耕地紅線”的雙保工程，研究城郊耕地保護(hù)問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、我國(guó)城郊耕地利用中存在的問(wèn)題及成因分析

1、國(guó)有土地所有權(quán)行使主體的行為缺乏法律約束以及行為的短期性，導(dǎo)致城市用地?zé)o度擴(kuò)張

《土地管理法》第一章第二條規(guī)定國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，但對(duì)國(guó)務(wù)院如何行使權(quán)利、收益歸誰(shuí)等問(wèn)題卻沒(méi)有明確規(guī)定。事實(shí)上，城市土地的所有權(quán)歸國(guó)家，而經(jīng)營(yíng)權(quán)歸地方政府，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)了，但是產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系卻不明晰，地方政府實(shí)際上擁有了土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，尤其是在中央政府與地方政府“分灶吃飯”的前提下，地方政府事實(shí)上擁有了轄區(qū)內(nèi)國(guó)有土地的所有權(quán)，成為實(shí)際上的土地所有者。但是地方政府如何行使土地權(quán)利，誰(shuí)為行使的結(jié)果負(fù)責(zé)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督等，缺乏明確的法律約束，或約束力度不夠。

另外，政府行為必須由政府官員來(lái)執(zhí)行。而由于我國(guó)官員的任期與土地利用規(guī)劃的時(shí)期不統(tǒng)一，考查官員政績(jī)的短期性與城市可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)耕地等問(wèn)題的長(zhǎng)期性不一致，直接導(dǎo)致一些地方領(lǐng)導(dǎo)急功近利，為“政績(jī)”需要而依賴土地大搞“城市經(jīng)營(yíng)”，無(wú)視土地規(guī)劃，盲目擴(kuò)大城區(qū)，大量耕地被圈占、征收，且只有小部分用于公共利益，大部分是經(jīng)營(yíng)性用地。

2、城市土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)混亂，城市內(nèi)部土地利用效率低下，城市發(fā)展以外延型擴(kuò)張為主

我國(guó)實(shí)行國(guó)有土地有償、有限期使用制度。城市土地使用權(quán)可以通過(guò)有償?shù)恼小⑴摹斓瘸鲎尫绞饺〉谩Ａ硗饽承┕病⒐媸聵I(yè)用地可以無(wú)償劃撥。隨著城市的發(fā)展，無(wú)償劃撥造成的城市土地利用效率低下的問(wèn)題日益突出。雖然現(xiàn)行的《土地管理法》給出了劃撥土地進(jìn)入市場(chǎng)交易的程序性規(guī)定，但相對(duì)于隱形市場(chǎng)的土地交易，其交易成本要高得多，所以低成本的隱形市場(chǎng)依然存在[3]，土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)混亂，嚴(yán)重影響到建立健全統(tǒng)一、公開(kāi)、公正、有序競(jìng)爭(zhēng)的土地市場(chǎng)，導(dǎo)致城市內(nèi)部土地利用效率低下，阻礙盤(pán)活城市存量土地，城市發(fā)展向外延擴(kuò)張，占用大量城郊耕地。

3、耕地補(bǔ)償僅看重經(jīng)濟(jì)效益而忽略了生態(tài)效益和社會(huì)效益

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)中單純追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視生態(tài)效益的做法，已成為資源持續(xù)利用的重大障礙，而城郊耕地更是首當(dāng)其害。目前的耕地補(bǔ)償制度只考慮耕地利用的經(jīng)濟(jì)效益，而很少考慮生態(tài)效益、社會(huì)效益等外部性效益，導(dǎo)致征地補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低，征收集體土地的成本明顯低于城市內(nèi)部改造挖潛的成本已是不爭(zhēng)的事實(shí)。所以地方政府多選擇前者來(lái)增加土地供給，低價(jià)征收耕地，用高價(jià)出讓建設(shè)用地的“城市經(jīng)營(yíng)”模式成為地方政府獲取財(cái)政收入的重要渠道，然而卻以犧牲大量的耕地為代價(jià)。

4、耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，導(dǎo)致城郊耕地大面積撂荒

《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)法》規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、抵押，但并沒(méi)有轉(zhuǎn)讓的具體操作性的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓難以合法進(jìn)行，耕地流轉(zhuǎn)困難。同時(shí)由于在流轉(zhuǎn)機(jī)制上存在禁區(qū)和誤區(qū)，大部分農(nóng)民無(wú)法也不敢將土地轉(zhuǎn)包和租賃給別人耕種。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市房地產(chǎn)業(yè)開(kāi)始興盛，城郊農(nóng)民看到土地不僅可以生產(chǎn)，還能保值增值，于是城郊耕地資產(chǎn)屬性逐漸顯化。城郊農(nóng)民與典型農(nóng)村農(nóng)民相比，有更多在城市工作的機(jī)會(huì)，于是很多農(nóng)民進(jìn)城打工，種植業(yè)收入在其家庭經(jīng)濟(jì)收入中占據(jù)很小的份額，耕地的生產(chǎn)功能被人為弱化，但是考慮到土地的保值增值性，而流轉(zhuǎn)又相對(duì)缺乏可操作性及安全性，這些農(nóng)民就把自己的耕地拋荒，等待著增值后被征。

三、完善我國(guó)城郊耕地保護(hù)的對(duì)策

1、建立規(guī)劃控制機(jī)制，嚴(yán)格政府對(duì)土地的管理權(quán)，嚴(yán)格規(guī)劃管理

土地利用總體規(guī)劃要科學(xué)合理，同時(shí)必須具有絕對(duì)的權(quán)威性和執(zhí)行的嚴(yán)肅性，必須做到規(guī)劃和各種用地計(jì)劃公開(kāi)透明，廣泛接受監(jiān)督，對(duì)不符合規(guī)劃的違法征地行為，被征地單位可以予以拒絕[3]。要確定各類用地?cái)?shù)量和布局，在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步劃分不同的土地使用區(qū)，實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)用，城鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)合理確定占地規(guī)模，建立規(guī)劃的控制機(jī)制，避免隨意擴(kuò)張占用耕地[5]。

2、完善符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的城市土地產(chǎn)權(quán)制度

國(guó)際國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)證明，城市土地的經(jīng)營(yíng)利用是否經(jīng)濟(jì)合理，除與城市土地所有制有關(guān)外，主要取決于是否具有符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的城市土地產(chǎn)權(quán)制度[6]。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系要求城市土地所有權(quán)的各個(gè)內(nèi)在職能必須有明確的人格化代表，具體界定各項(xiàng)權(quán)利的主體及其法定代表人，同時(shí)明確各種土地權(quán)利所對(duì)應(yīng)的義務(wù)，并具有經(jīng)濟(jì)性和排他性，接受法律監(jiān)督；要求城市土地產(chǎn)權(quán)在所有者、經(jīng)營(yíng)使用者之間的利益關(guān)系明晰化。

3、進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)土地集約利用，盤(pán)活城鎮(zhèn)建成區(qū)

土地市場(chǎng)是實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的基本條件，只有進(jìn)一步完善土地市場(chǎng)，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地的集約利用，才能從根本上保護(hù)耕地。同時(shí)，在土地資源短缺，城郊耕地保護(hù)越來(lái)越迫切的條件下，中國(guó)工業(yè)化、城市化的健康持續(xù)發(fā)展在很大程度上取決于集約高效利用現(xiàn)有的土地資源。所以應(yīng)遵循城市內(nèi)部挖潛和外部節(jié)約的原則，在土地供應(yīng)上由“增量調(diào)節(jié)”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤按媪空{(diào)節(jié)”為主，提高城市土地的利用效率。積極開(kāi)展城市土地集約利用潛力評(píng)價(jià)，查明城市土地集約利用的總體程度。通過(guò)潛力評(píng)價(jià)，推進(jìn)土地利用方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)由外延型擴(kuò)展轉(zhuǎn)為內(nèi)涵式擴(kuò)展，土地利用由粗放型利用轉(zhuǎn)為集約型利用[2]。

4、提高耕地補(bǔ)償，增加征地成本，杜絕隨意占地

現(xiàn)行征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等四個(gè)部分。其中土地補(bǔ)償費(fèi)，是指因國(guó)家征用土地對(duì)土地所有者和使用者對(duì)土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償。這種耕地補(bǔ)償費(fèi)的構(gòu)成，明顯的缺陷是沒(méi)有把耕地自身的土地價(jià)值列為耕地補(bǔ)償費(fèi)的重要構(gòu)成部分[7]。耕地對(duì)人類的生存和發(fā)展具有其他資源和生產(chǎn)要素不可替代的作用。它通過(guò)承擔(dān)國(guó)家糧食安全產(chǎn)生社會(huì)效益，承擔(dān)生態(tài)保護(hù)職責(zé)而產(chǎn)生生態(tài)效益，但是在耕地補(bǔ)償中并沒(méi)有考慮到這些效益。這些外部效益應(yīng)該內(nèi)部化，科學(xué)核算耕地補(bǔ)償費(fèi)用，增加征地成本，有效杜絕隨意占地。

5、積極創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式，促進(jìn)耕地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，而留著土地等待增值又是城郊農(nóng)民的普遍心態(tài)，兩者都是客觀存在的，問(wèn)題是如何找到一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益的共同點(diǎn)，把對(duì)立的雙方統(tǒng)一起來(lái)，做到土地既能有效流轉(zhuǎn)，又能照顧到農(nóng)民留地增值的要求[8]。應(yīng)在保持集體所有權(quán)的前提下，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，放活耕地使用權(quán)。具體而言，應(yīng)該對(duì)轉(zhuǎn)讓的具體操作性做出明確規(guī)定，讓轉(zhuǎn)讓者有法可依，強(qiáng)化農(nóng)民耕地流轉(zhuǎn)的安全意識(shí)，要積極創(chuàng)新耕地流轉(zhuǎn)模式，促進(jìn)耕地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)。

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