對“釣魚執法”現象的探析

摘要：2009年底曝光的上海“釣魚執法”事件，招致了群眾強烈的不滿，暴露出了行政執法機關執法行為的不合法理，執法人員法治理念的淡薄，行政執法監督體制的不完善，人民日報、中央電視臺等各大媒體紛紛進行了報道，可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了政府公信力、社會和諧氛圍，而且帶來了實質性的危害。本文從行政法的角度對其中的危害影響進行了概括，指出了問題所在，并就此展開思考，以求找出相關的解決途徑，以期有關部門吸取釣魚執法事件教訓，能夠使行政執法走回正確軌道。

關鍵詞：釣魚執法行政法探析

1、引言

2009年9月的一天，在上海閔行區，一名男子自稱是胃痛且打不到車，請求私家車主張暉帶他去醫院，誰料該男子并非真的胃痛，而后來張暉則被閔行區城市交通行政執法大隊認定為“無證經營”，罰款1萬元。原來，那位男子是城市管理行政執法局雇來的“釣鉤”。這件事一經報道就引起了人們的廣泛關注和質疑。接著，上海市龐源建筑機械工程公司工作人員孫中界也遭遇了類似事件，憤而自斷手指以示清白，使得上海市“釣魚執法”風波進一步升級。10月26日，上海“釣魚執法”事件引起的軒然大波終于塵埃落定，上海浦東新區政府宣布“孫中界事件”此前的初步調查結論與事實不符，向社會公開道歉；閔行區政府也同時宣布“張暉事件”取證方式不正當，撤銷行政處罰行為①。釣魚執法事件由此鬧的沸沸揚揚，人民日報連發兩篇“人民時評”， 中央電視臺“新聞 1+1”欄目相繼推出兩個專題。可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了社會和諧氛圍，且帶來了實質性的危害。事實上，上述兩事例并非是簡單的個案，據報道，上海閔行區交通執法大隊在兩年時間處罰所謂的“黑車”5000多輛，罰款5000多萬，獲得了巨大的罰款金額。現在看來，里面肯定有不少不是黑車的冤枉錢。在利益誘惑面前，也讓許多執法部門不惜鋌而走險，不擇手段，執法犯法。然而， 此類事件的背后所涉及的行政執法問題， 仍值得我們探討反思。

所謂“釣魚執法”，是城管交管執法人員為了打擊“黑車”，以“釣鉤”（與交管人員勾結、故意裝扮成處于緊急情況的人）為誘餌，當場取證和執法的行為。抽象地講，它是行政主體及其工作人員特意設計一些能誘發行政違法的情境，或者根據違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調查對象提供實施的機會和相關環境條件，以此來收集相關證據和掌握相關信息，并對行政違法相對人作出相應的處理。②

2、釣魚執法的危害

2.1 政府公信力受到破壞。所謂政府公信力是指政府通過自身規范的行為獲得社會群眾擁護、信任和支持的一種能力。政府公信力的大小實際上是公眾對政府履行其職責情況的評價。行政執法是政府行使公共權力、管理公共事務、維護公共利益的途徑之一，作為公共權力的一個組成部分，它來源于人民群眾對他們私權的讓渡和委托。③所以政府有義務依法合理運用行政權力，為公民謀利。但“釣魚執法”這一事件所體現出的卻是政府對權力的濫用、權力缺乏監督等公權力的異化。事件中，遲來的政府道歉和當事人“清白”，很大程度上得益于媒體、特別是網絡的推波助瀾，而政府在這一過程中從堅稱沒有到真誠道歉的態度使政府的公信力已經大打折扣。

2.2 挑戰了法律的權威。城管本身就是法律的代表者和執行者，廣大人民群眾對城管執法效果的看法，或多或少地能夠折射出他們對國家法律的看法和政府形象的評價。釣魚執法的方式具有欺詐性，不僅導致人民群眾對城管這種工作的反感和敵視，還導致他們對國家法律的漠視和不信任。對政府的意見也會越來越大。一些城管人員執法過程中侵犯了公民的人身權利，卻很難追究他們的責任，這種雙重標準的執法現象也是很難讓人們群眾接受的，也是國家法律法規所不能容忍的。

2.3 激化了社會矛盾。一方面城管的行政執法方式日益引發了大家對城管的不滿，一方面各種媒體對城管不當行政執法的報道也屢見不鮮，加之網絡等傳播媒介對城管形象的進一步惡化（很多人甚至建議政府干脆取締城管這一機構等等）。城管人員的形象已經越來越接近被輿論攻擊的焦點。如果對這些矛盾處理不當，必然會損害法律和執法者的形象，使越來越多的人走到執法者的對立面去，激化了社會矛盾，不利于社會的和諧。

3、釣魚執法產生的原因及暴露的問題

3.1 行政執法指標的存在是“釣魚執法”產生的利益驅動。執法隊員都有相應的“行政執法指標”，這些利益因素是導致“釣魚執法”的重要原因。所謂“行政執法指標”即指行政機關為了完成行政執法管理任務計劃而規定應當達到的目標。④一些執法部門打著依法行政、城市管理的招牌，追求的卻是部門利益的最大化。這種罰款指標使得執法變成了功利性的權力尋租活動，執法者不想“竭澤而漁”，而在“定期捕撈”與“放水養魚”中尋找一個動態的平衡，這或許也是為什么上海市從1992年就開始打擊黑車，卻越打越多的一個原因。

3.2 依法行政理念的缺失是“釣魚執法”產生的思想根源。國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政的六個基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。⑤而“釣魚執法”完全違背了基本要求，暴露出一線執法人員大膽越界隨意行政的執法恣意，似乎為了達到處罰的目的，可以任意創造執法方式，用獎勵的方式將國家法律賦予的執法權讓渡給牟利的個人，反映出行政機關和執法人員法律意識嚴重淡漠，依法行政理念嚴重缺失。

3.3 違背行政執法中的相關原則。“釣魚式”行政執法不符合誠實守信原則的要求。就“釣魚式”行政執法來看，執法的對象僅僅是行政違法嫌疑人，行政違法的社會危害性與犯罪的社會危害性有質的區別，對行政違法嫌疑人采用誘惑性調查手段超過了被普遍認可的國家機關的道德責任界限，損害了政府誠實守信的形象，其造成的負面影響要遠遠超出其帶來的效益。如果連最應講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當利益，執法犯法，侵害公民的權利，這是非常危險的，這將導致一個社會的崩潰。⑥

3.4 執法監督體制的不完善使“釣魚執法”有機可乘。首先，司法監督軟弱無力。之前針對“釣魚執法”的訴訟，原告無一勝訴。所以，當事人寧愿認繳巨額罰款，甚至自斷手指，以證清白，也不愿費時、費錢、費力去打一場毫無把握的官司。其次，行政訴訟作為行政監督的一種重要途徑，已經喪失了它的基本功能，內部監督完全失效。行政機關的內部監督機制，包括層級監督和專門監督。然而，這些監督制度全部陷于癱瘓。在“釣魚執法”事件中，上海交通執法大隊的上級部門不但完全沒有履行監督職責，反而在事發之后發布調查報告加以包庇，企圖蒙混過關。這也暴露出我國層級監督制度存在的致命弊端。

4、應對“釣魚執法”的相關對策

上海“釣魚執法”事件已經發生，再進行過多的批評已經沒有意義，而如何糾正過去的錯誤和防止新的錯誤發生更為重要。

4.1 完善行政執法經費保障機制。行政執法與經濟利益掛鉤，是造成一些行政執法部門及執法人員越權執法、濫用職權和亂收費、亂罰款的主要原因。要按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，確保行政執法機關履行法定職責所需經費，統一納入財政預算予以保障，消除其逐利動機。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依照有關規定嚴肅查處，追究責任。⑦

4.2 強化行政程序建設，規范行政執法行為。民主、公正、科學的行政程序是行政執法行為實體公正、準確的重要保障。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。在行政執法過程中，行政機關和執法人員應當按照法律規定，嚴格履行告知義務、聽取陳述和申辯義務，充分保障當事人的參與權、知情權、陳述申辯權和救濟權。嚴格規定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段取得的”證據材料不得作為行政執法決定的依據。⑧

4.3 加強法治理念教育，提升依法行政能力。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要加強對行政機關工作人員的宣傳教育，促使行政機關工作人員牢固樹立法律權威至上，法律大于權力，權力服從法律，執法為民的觀念。只有這樣，依法行政、嚴格執法才會有堅實的基礎。最后，要強化對行政執法人員的培訓教育，定期組織對行政執法人員進行依法行政知識培訓，培訓情況、學習成績應當作為考核內容和任職晉升的依據之一。

4.4 完善我國行政執法監督體制。首先拓寬監督渠道，在執法區域聘請社會監督員，對具體執法行為開展明察暗訪。對發現的問題，及時通報，限期整改。第二，完善行政訴訟制度，強化司法監督。要求各級人民法院進一步重視和加強行政案件受理，依法保護當事人訴訟權利，切實解決行政訴訟“告狀難”問題。第三，規范權責范圍，建立嚴密的內部監督機制。執法部門要建立嚴密的內部監督機制，正本清源，防微杜漸。要推行和完善行政執法責任制。強化執法責任，明確執法程序和執法標準，進一步規范和監督行政執法活動。同時，要把實施行政執法責任制與國家公務員的考核獎懲制度結合起來，明確考核標準和獎懲辦法。⑨最后應充分發揮網絡輿論的監督作用。網絡不僅是表達社情民意的平臺，更是社會監督的重要方式，我們應充分利用這種先進的傳播工具加強社會監督，使之發揮更大的作用。

4.5 公民應增強積極維權的意識。目前絕大多數的公民缺少積極維權的意識，面對行政機關濫用職權往往就忍氣吞聲，不能夠利用法律賦予的權力去爭得自身利益的保護。這也是“釣魚執法”長時間隱而未現的一個原因。我們國家已經制定頒布了《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規。如果公民在日常生活中遇到了他認為是非法的“釣魚執法”，侵害了其合法權益，那么就可以根據上述法律的規定提起行政復議和行政訴訟。要求行政復議機關和法院糾正這種違法行為，維護其合法權益。當然他也可以向實施非法“釣魚執法”的行政機關的上一級行政機關反映，提出批評、控告。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京: 北京大學出版社，2005.

[2]余正琨.以科學發展觀為指導完善地方政府行政執法[J].金卡工程·經濟與法，2009(160).

[3]鄭安文.我國道路交通安全的現狀與改善對策[J].武漢科技大學學報自然科學版，2006(1):98-112.

[4]董潔.行政執法監督問題研究[J].科學之友(B)，2009(7).

注解：

[1]參考百度網 http://baike.baidu.com/view/2908784.htmfr=ala0

[2]姚忠偉：釣魚式\"行政執法與依法行政，《黑龍江史志》，2008年10月20號第16 期。

[3]余正琨，羅超：論以科學發展觀為指導完善地方政府行政執法，金卡工程·經濟與法，2009年8月第160 期。

[4]姜明安主編：《行政執法研究》，北京大學出版社，2004年6月第1版，第142頁

[5]曹康泰主編：《全面推進依法行政實施綱要輔導讀本》，中國法制出版社，2004年版

[6]朱曉斐：“釣魚式” 行政執法的若干思考，青年科學報，2010年1月版

[7]于國安，《政府預算管理與改革》，北京：經濟科學出版社，2006

[8]2008年10月1日施行的《湖南省行政程序規定》第66條

[9]李中放：論我國公務員績效考核，湖南行政學院學報，2005，（2）：24- 25