促進我國城鄉土地市場一體化建設的若干意見

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)07-0018-02

摘要：伴隨我國市場經濟的不斷發展完善以及用地制度的不斷改革，如何構建一個城鄉一體化的土地市場成了擺在我們面前的一個重要的課題。本文分析了我國城鄉土地市場的現狀和構建城鄉土地市場一體化面臨的問題，并提出促進我國城鄉土地市場一體化建設的幾點意見。

關鍵詞：城鄉一體化 土地市場 建設

一、背景

自1949年以來，我國城市土地逐漸收歸國有，農村土地逐漸實行集體所有，上地不準買賣出租，因此1978年以前我國基本上不存在土地市場。改革開放之后，集體所有的農用土地首先經歷了以家庭承包經營為基礎的土地制度的實踐探索、改革完善，從集體所有權中分離并保障了土地承包經營權，促進了農用地市場的發育;集體土地非農用權利的下放、約束與上收，使集體建設用地市場發展經歷了從活躍到萎縮以及集體建設用地流轉試點的探索過程。與此同時，我國的城市土地使用制度不斷變革，在實踐中利用市場配置土地資源的嘗試從無到有，從點到面地展開，城市土地逐漸從無償、無限期、無流動使用轉變為有償、有限期有流動使用，土地出讓方式的市場化程度不斷提高。

2008年10月，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，該《決定》在農村土地制度改革方面提出：農村土地承包經營權保持穩定并長久不變；土地承包經營權流轉不得改變性質、用途，不得損害農民土地承包權益；改革征地制度、逐步縮小征地方位；允許農民依法通過多種方式參與特定項目的開發經營；建立城鄉一體的建設用地市場等等。該規定中明確提出“逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，在制度和政策層面確定了我國城鄉統一土地市場建設的基本方向。

二、當前我國土地市場的現狀

（1）中國土地市場是政府驅動型市場。西方發達國家的土地市場，是隨著資本主義經濟的萌芽和發展自發地形成和發展起來的。中國在社會主義改造完成后進入計劃經濟時代，土地以行政劃撥方式配置，沒有土地市場。隨著中國經濟由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌，土地流轉已成為經濟發展的必然要求。中國政府順應經濟發展的客觀規律，適時地建立起符合中國經濟體制改革要求的土地市場。1987年，中國政府決定在保持城市土地國有制的前提下，允許國有土地使用權通過協議、招標、拍賣等方式進行出讓和轉讓。政府對進入土地市場的主體、客體都有嚴格的規定。同時，在土地市場建立初期，市場機制并不是自發地發揮作用，價格還不能完全通過市場的供給與需求自發地確定，這時的土地出讓價格絕大多數是由政府來確定的。以后，隨著土地市場的發展與完善，政府逐步放開了對土地價格的干預，提高了市場化的程度。

（2）在中國土地市場體系中，目前城市土地市場占據主導地位，已經逐步走上比較規范的發展道路；而農村土地市場仍很不發達。近些年來，中國政府重點加強了城市土地市場的培育與管理，而農村土地市場仍處于探索和試驗階段。理論研究相對滯后，政策法規尚不規范統一，土地產權關系還不十分清晰等。所有這些問題，嚴重阻礙著農村土地市場的發育與完善。因此，目前農村土地市場的開放還是局部性的，各地的發展很不平衡。

（3）中國城市土地市場是壟斷競爭型市場。根據《憲法》、《土地管理法》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規定，城市土地屬于國家所有，土地所有權不進入市場。國家只對國有土地使用權實行有期限的出讓、轉讓和出租等。在土地出讓市場，也就是一級土地市場，土地的供給者只有國家，即國家對一級土地市場的供給進行壟斷。每個城市每年要進入出讓市場的土地數量、位置和用途等，都由各級政府根據市場需求和土地利用計劃、規劃等來確定。土地使用權的轉讓市場即二級土地市場則完全放開，雙方可根據市場行情自由轉讓、出租和抵押土地使用權。

（4）在企業改制中實行土地政策性入市。中國改革開放前國有企業所使用的土地全部為行政劃撥土地；為建立社會主義市場經濟體制，自20世紀90年代初開始對國有企業進行改革，實行公司制改造、組建企業集團、股份合作制改組、租賃經營、企業并購、破產等不同形式的改革，對企業改革涉及的土地使用權，根據企業類型和性質實行土地出讓、租賃、授權經營、作價出資（入股）以及保留行政劃撥等處置方式。除保留行政劃撥等處置方式外，改制企業的土地使用權隨企業改革而依國家政策進入市場。這種土地的供給、需求及土地資產價格受政策影響較大1。

城市土地市場對城市土地資源進行配置，它直接關系到我國房地產市場的運行，并對國民經濟產生重要影響。農村土地市場尤其是農村建設用地市場與城市土地市場關系密切，兩者相互影響。通過農村建設用地人市，土地使用者可在土地市場中任意選取能滿足自身需要的城市土地或農村建設用地，實現城市土地市場與農村建設用地市場的一體化。對農村農用地市場來說，由于其所配置的土地是農用地，與城市土地市場中配置的建設用地存在利用方式上的不同，而我國又實行土地用途管制制度，兩者間的相互轉化必須經過政府及土地管理部門的批準。在現行征地制度條件下，農用地通過政府行使征地權，將屬于農村集體的農用地征為國有建設用地，并由政府以出讓或其它形式將其分配給土地使用者使用。兩者間的關系多表現為農村農用地轉變為國有建設用地，這種轉化是單向的，非市場化的，并以行政命令為基礎2。

三、當前阻礙我國城鄉土地市場一體化的因素

楊慶媛（2001）認為中國城市土地市場發展存在的核心問題是市場發育程度低，市場秩序遠未完善，歸結起來就是市場發展不規范，分析了其主要表現為：國有土地所有權利束在各級政府之間散落、各級政府在國有土地產權上的“邊界模糊”等產權制度缺陷既是中國城市土地市場發展中的突出問題，也是中國城市土地市場進一步發展的制度性障礙；市場主體行為不規范；市場發育程度低；供求不平衡；城市地價不合理等等3。霍長寶（2005）認為運用土地市場的價格機制和供應機制，積極影響宏觀經濟發展走勢，是土地市場管理需要深入研究的課題4。

（一）現行政策對集體土地使用權的流轉有嚴格限制。

我國目前的法律和政策不允許集體土地出讓、轉讓、出租用于非農建設，集體土地所有者不得擅自改變土地用途。對于集體土地使用權的流轉，國家也有嚴格的限制，跨鄉鎮跨村組承租、受讓集體存量建設用地等，都必須將原集體土地征為國有，才能轉讓、流通，給企業帶來巨大壓力，也不利于集體經濟組織實現集體土地利益的最大化。

（二）盲目的“城市化”導致城鄉差距進一步拉大。

現行的土地市場制度為政府濫用土地征收權、熱衷經營土地牟利和開發商大肆圈地開了方便之門和提供了法律制度保護，出現了土地“城市化”遠遠超過了人口“城市化”的現象[5]，其結果是城鄉差距越來越大。而真正健康的“城市化”應當是城市和農村齊頭并進，城市居民和廣大農民共同富裕。

（三）“小產權房”私下熱銷，產權交易混亂。

所謂的“小產權房”，也叫“鄉產權房”，是指在農村集體土地上建設的房屋，國家不發產權證，而是由鄉鎮政府或者村委會證明其權屬的房屋，既沒有土地證，也沒有房產證。“小產權房”雖然沒有兩證，不能“轉正”進行市場交易，但是由于過高的房價導致很多城市居民購買力不足，從而選擇了購買“小產權房”。已購城市商品房的居民對政府如何處理“小產權房”的問題非常關注，如果允許其合法流通，不僅違背了法律規定，而且這對于那些購買了高價商品房的居民很不公平，容易激發與政府之間的矛盾。

（四）集體土地使用權沒有期限的限制，影響土地交易。

從目前集體土地使用權使用年期制度安排看，一是年期的時間較短或不明確；二是年期終止時使用者有關財產的歸屬不確定，并且有收回充公的制度安排。這一方面會抑制土地使用者用于土地投資的積極性，另一方面還會影響規模化、專業化經營耕地，使農場投資者、魚塘投資者不愿意租賃、接受轉讓年期過短的土地、魚塘的使用權5。

四、促進我國城鄉土地市場一體化的幾點建議

(一)允許農村集體建設用地人市

集體建設用地隱形市場客觀存在，反映了市場經濟條件下對農村集體建設用地使用權流轉的內在需求。國家應順應客觀現實的需要，明確農村建設用地人市的合法性，并從制度上加以規范，引導農村集體建設用地的高效、合理利用。農村建設用地的利用和管理可參照城市國有建設用地的模式進行。但考慮到農村土地的保障功能，建議將其收益與建立農村社會保障體系聯系起來。這樣既能盤活土地，又能使失去土地的農民生活得到一定的保障。

(二)改革征地制度

縮小征地權的使用范圍，明確“公共利益”概念的內涵，對非公益性的經營用地可采用農用地轉用的辦法依法按市場交易規則加以解決。切實做好失地農民的安置工作，走多元化安置之路。提高征地補償標準，增加征地補償的內容。明確產權主體，完善土地產權權能，制定征地補償的分配辦法。鑒于征地的重要性及實際操作的復雜性，建議對土地征收、征用制定專門的法律規范。此外，還要建立被征地農民的社會保障體系。

(三)積極完善農村土地分等定級估價體系

一是構建全覆蓋的城鄉土地定級估價體系，尤其是在現有城市土地定級估價、農用地分等定級估價等工作的基礎上，盡快推進農村建設用地分等定級估價工作，從而構建系統、完整的土地分等定級估價體系；二是按照城鄉統一土地市場體系建設要求，修訂完善城市土地定級估價、農用地定級估價技術規程，同時加強定級估價的動態監測與更新，不斷增強服務于土地宏觀調控的及時性、有效性；三是開展草地、園地、菜地等農用地的分等定級估價技術規程制定與實施，不斷增強農用地分等定級服務農村土地管理制度深化改革的能力，促進農用地可持續利用管理6。

(四)完善農村農地流轉市場

應在確保農村土地所有權歸農村集體所有的前提下，明確界定農民的土地財產權利，特別是明確農民土地承包權的物權性質，使農民真正享有“占有、使用、收益和處分”四權統一的承包經營權，賦予農民對承包經營的土地更多的權益。建立農地市場基準地價，并定期公布。發展農村土地中介服務機構，為農地流轉提供必要的信息支持。規范集體組織的行為，堅決杜絕村委會與農民簽訂的合同隨意變動的現象。

(五)提高城市土地資源配置的市場化水平

在建立和發展社會主義市場經濟的條件下，規范土地市場，逐步取消“雙軌制”，實行“單軌制”。對軍事、國防等公共事業用地可由中央政府或國土資源部把關，進行特批。對經營性用地公開拍賣，既要使土地價格以基準地價為依據，又要使土地價格的形成能反映土地市場的需求。協議出讓方式容易導致尋租活動，因此要在征地制度改革、完善招標和拍賣出讓的基礎上逐步取消協議出讓。

(六)規范政府行為

要轉變政府職能，凈化政府環境。界定政府的行政空間和職能范圍，防止行政權力的濫用。防止土地市場中出現“尋租活動”、“隱形市場”，變暗箱操作、灰箱操作為公開交易，政府應公開辦事程序，提高透明度。完善監督機制，加大處罰力度。

(七)鼓勵存量土地人市。

一要加強對原劃撥土地的管理，嚴禁對劃撥土地使用權的非法交易。二要挖掘現有城市建設用地潛力，促進城市土地的集約利用。此外，還應轉變依靠占用耕地擴大城區面積的舊模式，盡量發展由非耕地轉化的增量土地市場，以滿足社會經濟發展的需要7。

五、結論

城鄉統一土地市場建設是一項長期性、艱巨性工作，當前相關基礎性制度工作依然薄弱，城鄉統一土地市場運行中的政府、集體、農戶等之間的權益關系需要進一步規范，城鄉統一土地市場建設中強制性流轉農戶的可持續生計需要進一步關注和探索。積極總結經濟發達地區的成功經驗與做法，鼓勵在合法的框架內進行試點、創新，不斷充實完善現有土地市場法律法規體系，加快制度建設，持續推進城鄉統一土地市場建設。

注釋：

[1]http://www.examda.com/gujia/guanli/Guide/20081128/105025310.html

[2]陳紅霞，宋戈．城鄉土地市場協調發展的法經濟學分析[J].學術交流，2008，(03)

[3]楊慶媛.中國城鎮土地市場發展問題研究[D].2001，5

[4]霍長寶.天津市土地市場發展對策研究[D].2005，3

[5]仝海霞，孟展.淺談城鄉一體土地市場的構建[J].現代農村科技， 2009，(08)

[6]苗利梅，鐘太洋.土地市場應城鄉統一[J].中國土地，2011，(03)

[7]陳紅霞，宋戈．城鄉土地市場協調發展的法經濟學分析[J].學術交流，2008，(03)