宋代政府政策中的利益引導因素

摘要：宋代政府決策中對利益引導的運用相比前代使用的更加頻繁，體現在社會的各個方面，并有自己的一些特點。其在救災、勸農、社會監督等許多方面發揮著積極作用，體現出超越單純行政命令的優越性；同時也不可避免產生一些消極影響，并對社會造成不同程度的危害。這是宋朝經濟發展的超越前代的表現，是社會經濟發展的必然產物。

關鍵詞：宋代 利益引導 政策

太史公曰：“夫神農以前，吾不知已。……，故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭。”[1]這是司馬遷在《史記.貨殖列傳》中提出的觀點，指出利益引導在治國中的重要作用。宋朝政府在政策制定中對利益因素的運用，在救災、滿足邊境軍需、引導農業發展、以及社會監督等方面都有表現。本文試圖通過對宋代政府政策中利益因素的積極作用、消極影響及其特點的總結，闡述宋政府決策中對利益因素的運用。

一、利益引導的積極作用

《韓非子?內儲說上七術》中有關于利益引導的記載，“鳣似蛇，蠶似蝎，人見蛇則驚駭，見蝎則毛起。然而婦人拾蠶，漁者握鳣，利之所在，則忘其所惡，皆為賁、諸。”[2]指出人們在社會生活中“利之所在，則忘其所惡”，表現出利益引導在社會生活中的重要作用。在制定政策時，政府對利益善加引導，往往能取得更好的效果。

宋朝政府在社會各個方面的許多政策制定中，利益的引導體現的相當明顯，并取得了積極效果：

(一) 引導救災

在政府救災政策中，不論是針對官員、富民還是普通百姓，利益的引導發揮著重要作用。乾道七年十月，司馬伋請求勸百姓種麥子，“于是詔江東西、湖南北、淮東西路帥漕，官為借種及諭大姓假貸農民廣種，依賑濟格推賞，……”。[3]卷173此外，紹興年間以來，常有水旱災害，政府積極進行賑濟，“詔出粟濟糶者賞各有差。糶及三千石以上，與守闕進義副尉；……，已有官蔭不愿補授者，比類施行。” [3]卷178可見，政府是想通過對官員、富民的獎勵，來引導官員和富民救災。同時政府也通過利益的引導來促進百姓自救，“蝗為害，又募民撲捕，易以錢粟，蝗子一升至易菽麥三升或五升。” [3]卷178通過“以蟲易麥”，在對受災百姓賑濟的同時，引導百姓參與自救，減少蝗蟲災害對農業造成的損失。

(二) 滿足政府邊境軍需

每當政府邊事繁忙，出現邊境軍需不足，政府往往制定政策，通過利益引導商人為邊境提供軍需。“荼之為利甚博，商賈轉致于西北，利嘗至數倍。雍熙后用兵，切于匱餉，多令商人入芻粟塞下，酌地之遠近而為其直，取市價而厚增之，授以要券謂之交引，至京師給以緡錢，又移文江、淮、荊湖給以荼及顆、末鹽。”[3]卷183商人通過往邊塞運糧，一方面通過“取市價而厚增之”，來獲得大量利益；另一方面可換得國家專賣的荼和鹽，“轉致于西北，利嘗至數倍”。

國家以利益為誘導，借助商人的力量，來滿足邊境的軍需，有時甚至不惜虛抬糧草的價格來增加邊境的儲備。如“乾興以來，西北兵費不足，募商人入中芻粟如雍熙法給券，以荼償之。……而塞下急于兵食，欲廣儲偫，不愛虛估，入中者以虛錢得實利，人竟趨焉。”[3]卷183

(三) 引導農業的發展

宋政府非常重視勸農，并對能引導發展農業的官員進行獎勵，提高他們的積極性。元祐四年，詔：“瀕河州縣，積水冒田。在任官能為民經書疏導溝畎，退出良田自百頃至千頃，第賞。”[3]卷173以此來拓展耕地面積，促進農業的發展。同時，一些官員也通過減輕農民稅賦，引導農民開墾土地，如趙尚寬為唐州太守時，“勸民墾田，高賦繼之，流民自占者眾，凡百畝起稅四畝而已。稅輕而民樂輸，境內殆無曠土。”[3]卷174，通過政府讓度出部分利益，吸引農民開墾土地，最終“境內殆無曠土”，取得了良好的效果。

(四) 有效的社會監督作用

政府為了強化對社會的監督職能，以利益為誘餌，準許百姓之間相互告發，確保政府的政策的有效實施。如熙寧年間，出免役錢不合理，參知政事呂惠卿要求百姓根據自己土地的多少和質量高低隨官價自報，為了防止百姓隱報財產，規定“非用器、田谷而輒隱落者許告，有實，以三分之一充賞。”[3]卷177

同時，政府也利用獎勵的方法防止官員違法，如“雍熙四年，并水陸發運為一司。主綱吏卒盜用官物，及用水土雜揉官米，故毀敗舟船致沈溺者，棄市，募告者厚賞之”，[3]卷175以此對官員進行監督。

二、利益引導的消極影響

“人心循利，甚于畏法，況利可立致，而刑未即加者乎？”[3]卷181利益的引導在救災、滿足軍需、促進農業發展、加強社會監督等方面起到了積極作用，同時也會導致一些消極影響，使結果與政府政策的初衷相背離，這是政府過度使用利益引導的結果。“人心循利”，過度的利益誘導會產生許多消極影響，尤其在官員和商人身上體現的最明顯，這是與政府利益引導的方式有密切關系的。

宋政府利益引導的方式主要有兩種：

第一，賞官。為了鼓勵官員加強政策的實施，提高官員的施政積極性，政府經常用官爵作為誘導，如對閩、廣抽買乳香多的官員進行升一級的獎勵，“閩、廣舶務鹽官抽買乳香每及一百萬兩，轉一官”。而對于參與救災的富民，政府“或募富民出錢粟，酬以官爵，勸諭官吏，許書吏為課”，[3]卷178用官爵來吸引富民救災。

第二，讓利。政府通過讓度部分利益，引導商人、百姓等朝政府期望的方向發展，來實現政府的既定目標。宋政府南遷之后，規定“北來歸正人及兩準復業者亦免路稅”，[3]卷186通過減免路稅，來吸引北人南歸。為了吸引商人往京師運糧，政府不惜提高販運糧食的價格，讓出部分利益給商人，激勵商人運糧的積極性。“端拱二年，置折中倉，聽商人輸粟京師，優其直，給荼鹽于江、淮。”。[3]卷183

如此的利益引導必會導致相應的弊端：

(一)造成官員逐利

過度的利益引導會導致官員為了個人私利，不惜損害國家的利益。大中祥符二年，政府頒布招徠人口法令，規定：“縣吏能招增戶口者，縣即升等，乃加其奉”，官員卻出現了“至有析客戶為主戶者”，最終雖然戶籍大大增加，“而賦稅無所增”。[3]卷174官員施政的積極性也會因為過度的利益引導而降低，“元豐鉤考隱漏官錢，督及一分者賞三厘。自元祐改法，賞薄而吏怠，遂復其舊。”[3]卷179就是其中一個例子。

(二)破壞正常的市場秩序

邊境戰事需要發動商人輸送軍需，為了提高商人運糧的積極性，政府便提高收購價格，就出現了虛估物資價格的現象。政府則是通過給茶的方式償還的，結果導致乾興年以來“虛估日益高，荼日益賤，入實錢金帛日益寡”。而最終得到茶券的商人或交引鋪“或收蓄貿易，以射厚利”，最終“由是虛估之利皆入豪商巨賈，券之滯積，雖二三年荼不足以償，而入中者以利薄不趨，邊備日促，荼法大亂。”，[3]卷183嚴重的影響了茶市場的秩序。

(三)官員的權利尋租

政府實施利益引導使“豪商巨賈”得到大量利益的同時，相關官員也借機大肆搜刮，“猾商貪吏，表里為奸，至入椽木二，估錢千，給鹽一大席，為鹽二百二十斤。虛費池鹽，不可勝計，鹽直益賤，販者不行，公私無利。”。[3]卷181官員與商人互為表里，大肆傾吞國家利益，造成“販者不行，公私無利”。

甚至邊境無戰事時，虛估的風氣也難以制止，康定元年“芻粟虛估高，鹽直賤，商賈利之，西方既無事，猶入中如故。夔州轉運使蔣賁以入中十余年，虛費夔鹽計直二十余萬緡，……”，[3]卷183給國家造成巨大損失。

三、利益引導的特點

宋政府利益引導的特點比較明顯，通過總結這些特點，可以使我們更加清楚的了解宋政府的政策，并對由此產生的現象給出一個較合理的解釋。宋政府利益引導的特點主要有以下幾點：

第一，以政府自身利益為主要目標。明道二年，參知政事王隨建議允許私人販鹽，從其所敘述的五大利中可清楚看出。“鹽一石約售錢二千，則一千五百石可得緡錢三千萬以資國用，一利也；江、湖遠近皆食白鹽，二利也；歲罷漕運靡費，風水覆溺，舟人不陷刑辟，三利也；昔時漕鹽舟可移以漕米，四利也；商人入錢，可取以償亭戶，五利也。”[3]卷182不論是以鹽換錢、降低運鹽風險還是用商人的錢補償亭戶，都是從政府自身的利益考慮的。

另外，災害發生時，是最易造成動亂的時候，政府引導官員、商人救災，并不僅僅為了救助災民，更多的是為了降低暴亂發生的可能性，保證政府的有效統治，說到底也是為了政府的長遠利益考慮。

第二，可以在社會的各個層面實施。從前邊的敘述可以得知，政府利益引導的政策的實施范圍是非常廣泛的，不僅僅用在救災、勸農、實邊方面，在調整貨幣的流向、節約政府開支方面也發揮著重要的作用。如用利益引導商人在當地交糧，在異地取錢等等，是國家通過利益的引導，調整國家經濟的重要表現，也是宋朝經濟高度發達，政府經濟政策更加靈活的表現。

第三，見效快，效果明顯。利益引導的方式往往比單純的行政命令方式見效快。元豐七年，“詔河北瀛、定二州所糴數以巨萬，而散于諸郡寄糴，恐緩急不相及，不若致商人自運。”[3]卷175這段材料從側面反映出，商人自己運輸糴糧要優于政府在各州“寄糴”的速度，有利于政府迅速達到預期目標。趙抃任越州知府時，“揭榜于通衢，令民有米增價以糶，于是米商輻湊，越之米價頓減，民無饑死。”[3]卷178通過提高米價，吸引商人運糧，減少饑民數量，以達到救災的目的，從“越之米價頓減”可以看出其政策對調高救災速度的重要貢獻。

第四，易走向反方向。利益的引導雖有各種優勢，如果使用不當的話，也會走向與政府期望的結果相反的方向。如利益引導商人運糧實邊，會使邊境短期內得到大量糧草，但是同時也滋生了腐敗的現象，商人和官員“表里為奸”，大肆傾吞國家利益，這恐怕也避免不了。因為國家一般是用鹽、茶進行償還，同時也打亂了正常的市場秩序，這也是政府制定政策時始料不及的。

總之，在經濟空前發達的宋王朝，政府越來越意識到利益引導的方法在政策制定中的重要作用，并通過經濟手段來達到促進社會發展的目的，而不是單純的使用行政命令的方式。雖然也會有各種弊端產生，但也避免了行政命令的方式造成的一刀切的弊病，是宋政府對經濟調控手段更加靈活運用的表現。

參考文獻：

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