淺論行政事實行為

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1008-925X(2011)09-00-01

摘要：在我國行政法學界，都以行政行為為中心，卻忽略了對行政事實行為的研究。本文首先對行政事實行為的概念進行了基本界定，然后簡要闡述了行政事實行為的基本類型，最后論述了行政事實行為的法律救濟。以期望對行政事實行為的研究更具有針對性和實踐指性。

關鍵詞：行政事實行為 救濟制度

一、行政事實行為的界定

行政事實行為是與行政法律行為相對之行為。德國魏瑪共和時代，著名行政法學家耶律納克提出“單純高權行政”一詞，可謂是行政事實行為最早的萌芽。[1]筆者試圖對行政事實行為做這樣一個概念界定：行政事實行為是指行政機關實施的、在客觀上影響或者改變了與行政相對人有關的事實狀態的一種行政活動，它具有如下三個這要法律特征：

(1)行政性。是指行政事實行為盡管不屬于行政行為的范疇，不具備行政行為的構成要件，但它仍然是行政機關借助行政職權或者與行政職權有關聯的情形下實施的一種行為形式。（2）可致權益受損性。是指行政事實行為雖然不具有法律上的約束力，但是它對行政相對人的人身權、財產權等合法權益仍然可能產生事實上的損害。（3）多樣性。是指行政事實行為在客觀上表現為多種的、難以確定的具體數量的行為樣式。

二、行政事實行為的類型

盡管行政事實行為外觀表現為多種多樣，但我們還是可以歸納出如下五種較為典型的行政事實行為。

（1）執行性行政事實行為，是行政機關為了實現一個已經做出的行政行為的內容而實施的行為。執行性行政事實行為不具有獨立的法律地位，它是輔助執行一個已成立的行政行為的行為。這種行為本身不具有法律上約束力，從本質上說，它是一種體現行政行為法律上的約束力的行為。（2）即時性行政事實行為，是指行政機關在執行公務過程中，為確保正常的社會秩序或者公務活動的順利實現而采取的一種行為。（3）建議性行政事實行為，是行政機關為避免行政相對人的合法權益受到不必要的損失或者其他行政目的，根據自己所掌握的信息資料做出的判斷，而向行政相對人提出的可以實施或不要實施某種行為的忠告、建議等。（4）服務性行政事實行為，是行政機關基于服務行政的法律精神，基于行政職權為社會或者特定的行政相對人提供服務的行為。服務性行政事實行為形成的背景是現代社會中政府的服務功能，即在原有干涉功能的基礎上，基于社會發展的需要而新增的一種政府功能。這種政府功能的目的不在于行政權的如何行使，而是通過非干涉性的方式，來促進公共福利、安全等，也即如福斯多夫所說的“生存照顧”。[2]（5）協商性行政事實行為，它以實現行政機關和行政相對人達成合意為目的，具有目的導向性之功能，即它并不在意協商的具體方式、方法與步驟如何展開，只要能夠達到合意的目的即可。“協商方式的最大的優點是及時暴露觀點的矛盾及其可能性，因此，達成的理解和一致可以減輕行政程序的負擔，節約時間和費用。另外，缺點和危險不容忽視，如對法定規則的普遍輕視，對第三人地位的損害，缺乏透明度等。”[3]

三、行政事實行為救濟制度的構建

結合我國現行規定，對行政事實行的救濟應當從以下幾方面構建：

（一）擴大行政復議的受案范圍

依照我國現行《行政復議法》的規定，行政相對人只有在行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，才可以提起行政復議。實踐中，行政機關通常將“行政事實行為”排除在行政復議之外，將“行政事實行為”當作“民事行為”來處理，這不僅混淆了兩類不同行為的性質，也不利于行政機關增強責任感，不利于“依法治國”方略的貫徹實施。所以將行政事實行為納入行政復議的受案范圍，既有利于規范行政主體的行為，也可以切實保護相對人的合法權益。

（二）完善現行的行政訴訟制度

1．對“具體行政行為”作從寬解釋。對行政事實行為可否通過訴訟進行救濟，我國《行政訴訟法》沒有明確規定。2000年頒布的《關于執行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）在維持、撤銷、強制履行、變更四種判決基礎上增加了確認判決，這打開了又一個對行政事實行為進行救濟的管道。2.進一步明確和規范確認之訴的適用程序。《若干解釋》增加了確認之訴，但對確認之訴的適用程序尚欠明確和規范，行政事實行為訴訟救濟前置程序和受理及審理程序還有待明確和規范。3.放寬原告訴訟資格。傳統行政訴訟制度規定原告資格的衡量標準是：原告須與該行政行為有直接的利害關系。而在現代，判斷一個人是否具有原告資格，主要看行政行為本身。放寬原告的訴訟資格，有助于促進行政主體更好地履行職責，有利于保護相對人的利益。

（三）拓寬國家賠償的范圍

在賠償范圍上，舊的《國家賠償法》第二條規定：“國家機關和國家機關工作人員違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織合法權益造成損害的，受害人有依照本法取得賠償的權利。”而新修訂的《國家賠償法》則規定：“國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”可見，國家賠償的范圍得到了拓寬。

行政事實行為并不僅僅是為了理論研究而設計出來的理論概念，它也是行政活動中的現實行為形態。對行政行為控制程度的加深，在一定程度上可以適應憲政發展的要求，有助于形成“控權”的行政法價值理念，更好地保護相對人的合法權益。

參考文獻：

[1]左傳衛．股東出資法律問題研究[M].中國法制出版社，2004

[2]陳新民.公法學札記[M].中國政法大學出版社2001年版，第104頁

[3][德]赫特穆特·毛雷爾.行政法學總論[M]．高家偉譯，法律出版社2000年版，第399-400頁