淺析村民自治的發展和中國政治民主化

摘要：村民自治委員會是我國主要的村民自治組織，在我國現階段的民主體制改革中占有較強的示范意義，村民自治也成為我國探求政治體制改革的實驗點。本文通過梳理村民自治組織的發展和取得的成就，以四川達川市村民自治示范活動的調查為背景，探討我國政治民主化進程的加快，以期能對我國的政治民主化提出可借鑒的意義。

關鍵字：村民自治 村民自治委員會 政治民主化

憲法規定，我國農村鄉、鎮政權下面設立的居民委員會是“基層群眾性自治組織”。這就是說，村民委員會不是一級政權組織，也不是某種經濟組織，而是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織。自20世紀70年代末改革以來，中國農村的社會組織形態、政治關系狀況及權力運行機制均發生了重大而深刻的變化。最近幾年，全國各地的村委會選舉引起了海內外的廣泛關注，相當多的人把它視為中國新一輪政治體制改革的開端。

村民委員會是在80年代初一些地方基層組織體系處于癱瘓狀態，農民自發成立的一種組織形式。從1982年起，為了填補人民公社體制廢除后出現的農村公共組織和公共權力“真空”，國家大力推動村民委員會的建立，并將其功能擴大為社區事務的全面管理。1982年12月通過的新憲法，正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位。1987年11月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》。次年6月，農村村民自治正式啟動實施，國家民政部開始在全國范圍內組織鄉村選舉。到1997年底，全國農村共有村委會90多萬個，村委會干部378.8萬名。11年來，全國絕大多數省份都進行了三屆或四屆村委會換屆選舉。目前60%以上的村莊都初步建立了村民自治制度。

自治性是村民委員會的基本屬性。它主要表現在村民委員會組成人員由村民直接選舉產生，實行任期制。村民委員會在法律允許的范圍內，根據全體村民的意愿，決定和處理本村的重大事情，辦理本村的公共事務和公益事業。發動村民制定“村規民約”，調解村民糾紛，促進村民團結和家庭和睦，向鄉鎮政府反映村民的要求和建議等等。通過上述活動來增強村民的主人翁意識，使村民認識到村民委員會是為自己服務的組織，自己是本村、本鄉、本鎮的真正主人。

其次是地區性。由于村民委員會是在基層政權下按照一定的行政區劃設立的組織，是某一地區內村民的自治，而不是基層政權本身的自治；它是以地區為依托的地域性的自治，而不是與地區無關的文化團體或社會團體的某種形式的自治；它是在一定地區范圍內居民社會生活的自治，而不是包括政治、經濟和其他領域的全面自治。

實行村民自治所帶來的積極效果是多方面的。從最淺層來看，它有利于調動農民積極性，防范和制裁村干部的腐敗，融洽干群關系，協調和化解農民之間、農民與國家之間的利益矛盾，保持農村社會穩定，促進農村經濟發展。但是，從全國范圍來看，村民自治的貫徹情況和實施效果是千差萬別的。村民自治作為全國統一的有法律效力的制度安排，何以會有不同的實施效果？主要原因就在于，村民自治是由國家自上而下地領導和推動的，上級政府決定著供給什么樣的游戲規則和供給多少制度實施資源。

在對四川達川市村民自治示范活動的調查中，就有學者發現該地方村民自治成效之明顯無論作什么估價都不過分，算得上“同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力”。在這一平靜的民主化“革命”過程中，政府(廣義)發揮了重要的歷史主動性和積極性。達川市被確定為村民自治示范點后，該市的決策者并不將村民自治只是作為一個政府部門(民政局)的分管工作，而是作為推動農村全面進步的切入點，給予了高度重視。市級成立了專門的領導機構——市村民自治領導小組，由市長親任組長，其成員涵蓋了市委、市政府、市人大、市政協四大班子十余個部門。該學者的一個結論是：中國的民主化進程得以在經濟社會發展較為落后的農村取得出乎意料的成就，與執政黨和政府扮演的積極主動角色密切相關。村干部帶領群眾致富，為群眾辦實事、謀利益，理順了干部之間、群眾之間、干群之間的關系，使廣大農民群眾以主人翁的姿態更加自覺主動地投身到建設社會主義新農村的活動中去，最大限度地釋放自己的干勁和創造力。民主選舉，順了民心，合了民意，村民對村干部的信任感增加了，村民和村干部的對立情緒減少了；同時，民主選舉給干部既添了壓力，又增了動力，使其責任心普遍增強。村民自治增強了決策的民主性和科學性，減少了工作失誤。村民代表會的確立，不僅尋求到了表達民意和實現民主決策的有效途徑，把民主決策落到了實處，而且更重要的是解決了少數人人治與多數人自治的問題，減少了村委會工作失誤，增強了決策的科學性，有利于村經濟社會的發展。村務公開，民主理財，不僅健全了監督約束機制，增強了村委會工作的透明度，而且加強了村級干部隊伍的廉政建設，維護了集體和村民的合法利益。同時，還密切了干群關系，化解了矛盾，維護了社會穩定。

事實確實如此，村民自治搞得規范、熱烈、成功的地方，政府往往發揮了積極的支持、組織和引導作用，這種作用使得一些貧窮落后的鄉村也有可能出現良好的民主選舉活動和成功的自治事例。也就是說，村民自治的進展如何質量好壞，與社會經濟的發展水平并無必然的正相關關系，而主要依賴于地方黨政領導人的意愿與素質，依賴于縣市、鄉鎮政府的工作力度。

村民自治的歷史意義是不容忽視的。在執政黨的領導和各級政府部門的指導下，中國鄉村基層社會通過村民自治，畢竟導入和培育了若干制度化、組織化的現代民主因素。而且，村民自治也不等同于全能主義體制下的動員型參與，與目前的宏觀政治結構相適應，它已經具備了協商性參與和妥協性參與的若干特點。

村民自治起源上的理性化特征，決定了它歷史大方向上的正確性。目前的以村民自治為主體內容的農村民主建設，固然難以作為成熟的民主形式發揮先進示范作用，但卻能起到一種重要的教育作用和拉動作用。由此也可證明，在后發現代化國家中，政治民主化的進程并不必然與經濟發展和財富增長同步，國家的自主性力量可以在一定程度上避開經濟發展的制約而變更政治關系和政治結構。而這些國家的農民，也會隨著傳統社會向工業化、市場化社會的轉型而成為民主的積極促進者。

注釋：

[1]徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社，第25-30頁，1997年版。

[2]中共達川地委宣傳部課題組：《農村基層民主建設的新探索———四川省達川地區村民自治的實踐和啟示》，載《經濟體制改革》，2000年第5期，第38-43頁。

參考文獻：

[1]朱光磊，程同順．在更大的背景下認識村民自治[J]．中國書評，1998年5月號

[2]徐勇．民主化進程中的政府主動性[J]．戰略與管理，1997年第3期

[3]胡永佳．村民自治、農村民主與中國政治發展[J]．政治學研究，2000年第2期

[4]徐勇．中國農村村民自治[M]．華中師范大學出版社，第25-30頁，1997年版