淺析“省管縣”行政體制改革

摘要：隨著我國(guó)改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷繁榮，市管縣體制的一些局限性逐漸顯現(xiàn)出來，行政框架改革已勢(shì)在必行，目前全國(guó)已有24個(gè)省(市)以不同形式推進(jìn)“省管縣”改革。就“市管縣”行政體制的由來、弊端，“省管縣”行政體制改革中存在的問題等進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

關(guān)鍵詞：省管縣 行政體制 政府

一、“省管縣”行政體制的由來

1982年，中共中央(1982)51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行市管縣體制的通知。此后。地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。到2003年底，全國(guó)共有地級(jí)市282個(gè)，地級(jí)市管縣的數(shù)量占全國(guó)總數(shù)的70%，市管縣已成為中國(guó)地方行政體制的主要形式。

二、省管縣體制改革的必要性

(一)解決縣級(jí)財(cái)政困境，發(fā)展縣城經(jīng)濟(jì)的迫切需要

綜觀世界各國(guó)的行政改革，財(cái)政赤字往往都是主要誘因。中國(guó)有2300多個(gè)縣級(jí)政區(qū)，“縣域面積占國(guó)土面積的90％多，縣域人口占全國(guó)人口的80％以上，縣域的社會(huì)生產(chǎn)總值占全國(guó)工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的50％以上。”。 因此，縣域經(jīng)濟(jì)能否發(fā)展，關(guān)系到國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程能否實(shí)現(xiàn)。然而自1994年分稅制改革以來，由于多種因素，縣級(jí)財(cái)政總體上成為赤字財(cái)政。從制度上看，造成縣級(jí)財(cái)政危機(jī)的主要原因在于分稅制改革的不徹底。要走出困境，提振縣域經(jīng)濟(jì)，就必須對(duì)省以下各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)做出清楚劃分，做到“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)”。但是，我國(guó)目前實(shí)行的仍是五級(jí)財(cái)政體制，這造成了各級(jí)政府支出責(zé)任重疊過多，難以劃分事權(quán)邊界。 考察國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，西方國(guó)家大多實(shí)行三級(jí)財(cái)政體制，體系完整且運(yùn)行良好。反觀我國(guó)，雖然實(shí)行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，但是并沒有從根本上改變基層財(cái)政困窘的現(xiàn)狀。

(二)統(tǒng)籌省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的需要

1．伴隨我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和分稅制的實(shí)施，利益主體已呈多元化格局，地方政府形成了相對(duì)獨(dú)立的自主利益，這曾對(duì)地方發(fā)展起到了促進(jìn)作用。但是，其消極面也不容忽視。本來，市管縣體制建立的初衷是為了促成“以市帶縣，以縣促市”，但是實(shí)踐結(jié)果卻與制度設(shè)計(jì)的目的發(fā)生了背離。城市不僅難以帶動(dòng)周邊縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相反還會(huì)從所轄縣抽取資源，甚至截留各種給予縣鄉(xiāng)的補(bǔ)助，削弱了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力，同時(shí)造成了以行政權(quán)力為支撐的畸形城市，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求根本沖突，也嚴(yán)重妨礙了省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡發(fā)展。

2．市管縣體制的建立，是為了解決市縣分治所造成的市縣分割、資源配置不合理的問題，然而，這種制度安排并沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下利用行政權(quán)力配置資源的窠臼。由于財(cái)政上的“分灶吃飯”，為爭(zhēng)奪資源，市市之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，表面上看，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，但是在市域范圍之內(nèi)，出于壓縮成本的需要，要素是通過行政權(quán)力來配屬的，這就加速了地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)實(shí)施新農(nóng)村戰(zhàn)略和小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的需要

我國(guó)己成為全球制造業(yè)大國(guó)，進(jìn)入工業(yè)化進(jìn)程的中后期。根據(jù)世界其他國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀，我國(guó)目前正處于十字路口，經(jīng)濟(jì)是繼續(xù)上升還是徘徊停滯取決于能否有效解決城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距等問題。市管縣就是為了以城帶鄉(xiāng)，但由于在戶籍管理、勞動(dòng)就業(yè)等政策制定上強(qiáng)烈的城市本位意識(shí)，城鄉(xiāng)之間沒有實(shí)現(xiàn)資源的自由流動(dòng)，沒有形成公平開放的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也沒有建立城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，也就是說城鄉(xiāng)并沒有實(shí)現(xiàn)“有機(jī)的一體化合治”。

(四)縮減成本和提高效率的需要

上世紀(jì)8O年代的市管縣體制正是由于省級(jí)政府管理幅度較大造成效率低下而采取的制度選擇。但是地區(qū)由虛變實(shí)，機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、人員增多在所難免，行政成本也水漲船高。而且，信息傳遞鏈條越長(zhǎng)，失真率就越高。為防止政策走樣，上級(jí)政府一般會(huì)要求下級(jí)政府的組織機(jī)構(gòu)采取對(duì)口設(shè)置，下級(jí)出于考評(píng)顧慮和政策執(zhí)行便利，也有同樣的驅(qū)動(dòng)，這就會(huì)產(chǎn)生上下“職責(zé)同構(gòu)”的狀況，必然會(huì)加大運(yùn)作成本。并且，機(jī)構(gòu)繁多和人員膨脹，不可避免會(huì)帶來審批環(huán)節(jié)的增多與溝通協(xié)調(diào)的困難，造成行政效率的降低和政策反饋時(shí)間的延長(zhǎng)，也會(huì)因?yàn)橘Y金周轉(zhuǎn)速度的放緩，導(dǎo)致財(cái)政效率也隨之下降。這樣，隨著時(shí)間的推移，這種上層建筑體系就越來越超出經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的承受范圍

三、“省管縣”目前的現(xiàn)狀

“十一五”規(guī)劃提出，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。這是“省管縣”體制在財(cái)政制度上邁出了突破的一步。2009年中央一號(hào)文件指出“調(diào)整財(cái)政收入分配格局，增加對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步提高縣級(jí)財(cái)政在省以下財(cái)力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財(cái)政基本財(cái)力保障制度。推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”。 這為我們指出擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣乃是大勢(shì)所趨。

（一）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的情況

從量上來看，1992年浙江試水強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)以來，據(jù)相關(guān)資料顯示，目前全國(guó)已有24個(gè)省(市)以不同形式推進(jìn)“省管縣”改革。從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來看，據(jù)四川省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，試點(diǎn)前3年，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)財(cái)政收入水平較低，地方財(cái)政一般預(yù)算收入增幅比全省平均水平低16．3個(gè)百分點(diǎn)。2007年，27個(gè)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長(zhǎng)33 ，增速比試點(diǎn)前3年快25．5個(gè)百分點(diǎn)。2008年，盡管受地震災(zāi)害以及金融危機(jī)影響，擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)財(cái)政收入增速仍比試點(diǎn)前3年平均增速快l9．8個(gè)百分點(diǎn)，而當(dāng)年，其增速已經(jīng)高出全省平均增速8.4個(gè)百分點(diǎn)。

（二）強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)存在的問題

首先，擴(kuò)權(quán)縣與上級(jí)政府的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。一些地市級(jí)政府為了本級(jí)利益，不愿下放權(quán)力，擴(kuò)權(quán)縣感到有了“兩個(gè)婆婆”，原來的“一頭應(yīng)酬”變?yōu)椤皟深^應(yīng)酬”，應(yīng)酬成本增大。第二，中心城市與擴(kuò)權(quán)縣的協(xié)調(diào)發(fā)展問題顯現(xiàn)。擴(kuò)權(quán)縣城鎮(zhèn)化不發(fā)達(dá)，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)體系不健全，相關(guān)配套服務(wù)設(shè)施缺乏。第三，省直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。有些部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策在這種既成的事實(shí)面前顯得無能為力。第四，人才缺乏。我國(guó)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的人才建設(shè)面臨“引不進(jìn)、留不住、盤不活”的局面，人才匱乏問題突出。

四、我國(guó)現(xiàn)行“省管縣”體制的弊端及局限性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善及區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市的發(fā)展，特別是市與縣經(jīng)濟(jì)差距的縮小，“省管縣”由于其自身的局限性，成為了縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏。一是造成了“小馬拉大車”、體制功能喪失的問題。除省會(huì)城市和一一些中等發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)力較強(qiáng)，相當(dāng)一些城市工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，很難帶動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，另外，市縣實(shí)力相當(dāng)，“省管縣”體制功能逐漸喪失。二是行政層級(jí)過多，行政成本高，效率低。“省管縣”造成行政運(yùn)行成本過高，造成了縣之間權(quán)力的截留和信息的阻滯，降低了行政效率。三是造成了泛城市化現(xiàn)象。“省管縣”體制一哄而起的縣改市熱潮，使市變?yōu)閰^(qū)域性行政區(qū)，這種城市的實(shí)質(zhì)是半農(nóng)業(yè)功能的“縣”，而非真正意義上的市。四是“省管縣”體制缺乏充分的法律依據(jù)。憲法第3O條第二款規(guī)定了“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市。”但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”只有青島、齊齊哈爾等18個(gè)市，加上自然成為“較大的市”的28個(gè)省會(huì)城市，共計(jì)46個(gè)。因此，只有這46個(gè)“較大的市”和四個(gè)直轄市管理縣符合憲法的規(guī)定和精神。而目前我國(guó)實(shí)行市管縣的地級(jí)市卻多達(dá)205個(gè)。

市縣政府最大化本級(jí)政府利益的博弈行為導(dǎo)致“省管縣”體制無法有效實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、共同發(fā)展的制度預(yù)期，并使“省管縣”體制及其功能發(fā)生了一系列的變異。一是地、縣(市)政府在利益驅(qū)動(dòng)下共同匯聚形成了一種盲目的“地改市”、“縣(市)升市”熱，使得“省管縣”體制以城帶鄉(xiāng)的制度預(yù)期實(shí)際上演變成了對(duì)虛假城市的追求以及政府官員對(duì)行政級(jí)別、行政待遇升格的追求。二是地級(jí)市政府最大化中心城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績(jī)效的行為取向，偏離轄區(qū)整體公共利益最大化的目標(biāo)，在相當(dāng)大程度上抑制了市管縣以城帶鄉(xiāng)的功能。三是縣級(jí)政府最大化地方收益和本級(jí)政府收益的博弈行為，同樣也輕視了省管縣體制的制度安排。

五、“省管縣”體制的思考

(1)合理下放權(quán)力，規(guī)范管理行為，提高辦事效率。對(duì)于縣級(jí)政府，“省管縣”體制在行政管理上給與了它們更多的自主權(quán)利，其優(yōu)勢(shì)在于：①省—縣—鄉(xiāng)的三級(jí)地方行政權(quán)力模式有利于扭轉(zhuǎn)市級(jí)管理縣級(jí)自主權(quán)利過大、不規(guī)范，任憑市級(jí)“壓榨”、“盤剝”縣級(jí)的行為。②減少審批環(huán)節(jié)和管理層次，有利于提高辦事效率，使管理過程透明化、光明化。③ 省級(jí)直接下放財(cái)政、人事、審批等權(quán)利到縣級(jí)，提高縣級(jí)信息獲取能力，有利于縣級(jí)更好的把握發(fā)展機(jī)遇，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

(2)政府采取訂單培養(yǎng)的方法，特別是在中西部地區(qū)宜采取“對(duì)口單招，訂單培養(yǎng)”的方式，培養(yǎng)和引進(jìn)碩士生以上高級(jí)人才到縣區(qū)工作。

(3)綜合考慮公共服務(wù)的供給。統(tǒng)籌社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等多方面的社會(huì)政策，建立協(xié)調(diào)有效的系統(tǒng)，以整合資源、系統(tǒng)規(guī)劃，打破部門分割、提高公共服務(wù)的效率。

(4)市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴(kuò)充。從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣，“否則光財(cái)政不管，行政管，很多矛盾還是很難調(diào)和”。

(5)從“市管縣”到“省管縣”要平滑過渡。不可一哄而起。也不能“一刀切”。如四川省在新增擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)縣(市)及其所在的市，在財(cái)政“分家”上設(shè)立了過渡期，過渡期為今明兩年。

六、結(jié)語

“市管縣”體制的改革，應(yīng)該因地制宜，因時(shí)制宜，不同的區(qū)域發(fā)展階段要采取不同的改革模式。總的思路是，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，中心城市已走出“極化階段”的市縣，可以實(shí)行省直管縣市；對(duì)仍然處于“極化階段”的市縣系統(tǒng)，可以保留一段時(shí)期的“市管縣”體制，但必須加大行政改革力度，逐步把地級(jí)市的行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)上收、下放。為全面實(shí)行省直管縣作好體制準(zhǔn)備并做好基礎(chǔ)工作。從目前來看，這場(chǎng)“市管縣”改革不能對(duì)層級(jí)刻意劃一，應(yīng)考慮地區(qū)的特殊性。新體制的建立更多的是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要理性務(wù)實(shí)的分析，乃至對(duì)關(guān)鍵部位有周全考慮。這種體制上的大手術(shù)，牽涉到數(shù)以萬計(jì)的干部，將嚴(yán)峻考驗(yàn)地級(jí)市及官員的承受度，而如何妥善處理省管縣改革中的利弊關(guān)系，將考驗(yàn)一個(gè)省的智慧，還將考驗(yàn)一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的智慧！

注釋

[1]陳瑞華．信息經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]．天津：南開大學(xué)出版社，2003(21)．

[2]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局．中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005[M]．北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2005(32)．

[3]王雅莉．市政管理學(xué)[M]．北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2002(16)．

[4]陳國(guó)權(quán)．論縣級(jí)政府行政改革的戰(zhàn)略選擇[J]．公共管理學(xué)報(bào)，2006(4)．

[5]孫學(xué)玉．強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與市管縣體制改革的必要性分析[J]．中國(guó)行政管理，2006(5)．

[6]甘行瓊． 省管縣 代替”市管縣”的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J]．財(cái)政研究．2005(6)．

[7]何顯明．市管縣體制績(jī)效及其變革路徑選擇的制度分析[J]．中國(guó)行政管理．2004(7)．