加強(qiáng)地方立法工作推進(jìn)消防監(jiān)管法制化進(jìn)程

摘 要:為進(jìn)一步增強(qiáng)消防法制建設(shè)，切實(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中遇到的消防新情況、新問題，提高火災(zāi)抗御水平和能力，昆明市今年將《昆明市消防條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)列為今年的人大立法項(xiàng)目，力圖通過立法著力解決城市發(fā)展過程中面臨的各種問題，不斷提升城市消防安全監(jiān)管水平。

中圖分類號(hào):F23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1674-098X(2011)08(b)-0093-01

1 制定《條例》的必要性

1.1 當(dāng)前全市火災(zāi)形勢(shì)仍較嚴(yán)峻

“十一五”期間，全市共發(fā)生火災(zāi)3775起，死亡60人，傷31人，直接財(cái)產(chǎn)損失2249.8萬元。發(fā)生較大以上火災(zāi)6起，其中，特大火災(zāi)1起，重大火災(zāi)4起。火災(zāi)次數(shù)占到全省的32.3%。

1.2 消防工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍不適應(yīng)

主要表現(xiàn)為一些地方和單位對(duì)消防工作仍不夠重視，投入不足，措施不落實(shí)，公共消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)不到位，消防工作仍很薄弱。特別是隨著昆明區(qū)域性國際城市戰(zhàn)略的提出，對(duì)消防工作提出了新的更高的要求。

1.3 傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)消防問題碰頭疊加

由于各方面責(zé)任落實(shí)不到位，舊的火災(zāi)隱患難整治，新的火災(zāi)隱患又不斷產(chǎn)生。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新能源、新工藝和新材料廣泛應(yīng)用，生產(chǎn)生活用電、用火、用油、用氣量增多，人流、物流加劇，火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)日益增高。新修訂的《消防法》賦予了公安消防部門更多的搶險(xiǎn)救災(zāi)職能，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈調(diào)整，經(jīng)濟(jì)社會(huì)處于“矛盾凸顯期”，各種災(zāi)害、事件多發(fā)，社會(huì)不穩(wěn)定因素增多。“十五”與“九五”相比，全市公安消防部隊(duì)出警數(shù)增長(zhǎng)97％，其中，應(yīng)急救援和處置突發(fā)事件的數(shù)量增長(zhǎng)了8倍。

1.4 消防法制還很滯后

經(jīng)濟(jì)社會(huì)在飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)及人的行為日趨多元化，現(xiàn)行的消防法律法規(guī)還難以做到“全覆蓋”，一些領(lǐng)域、一些方面的法律規(guī)制還處于“空缺”，難以做到“有法可依”。加之公眾對(duì)消防安全的訴求日趨增強(qiáng)，現(xiàn)行消防法律法規(guī)對(duì)社會(huì)生產(chǎn)生活的規(guī)范難以滿足公眾的需求。

2 《條例》制定中需解決的主要問題

2.1 需強(qiáng)化高層建筑消防安全管理工作

2005年我市共有高層建筑983棟，2006年至2010年我市新增高層建筑1389棟，平均每年增加近278棟，增幅達(dá)141%。目前我市在建和擬建高層建筑尚有527棟，其中在建高層建筑327棟，最大建筑高度186米(欣都隆城)，擬建高層建筑200棟，最大建筑高度330米(南亞之門)。隨著昆明市城市化進(jìn)程步伐的加快，土地資源的緊縮，單體建筑向高處發(fā)展，高度越來越高，高層住宅建筑群的規(guī)模越來越大、越來越多，使用功能也越來越復(fù)雜，100米以上的超高層增多，給昆明市的消防工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。一是物業(yè)管理公司作為消防管理主體，大多存在重效益、輕安全思想，在人力、物力、財(cái)力等方面投入不夠，未按規(guī)定定期對(duì)消防設(shè)施進(jìn)行檢測(cè)維護(hù)保養(yǎng)，消防設(shè)施完好率較低;二是業(yè)主為了改變建筑的使用功能(將住宅樓變?yōu)檗k公樓、倉庫等)，隨意變更建筑原有的防火設(shè)計(jì)，使建筑結(jié)構(gòu)、消防系統(tǒng)的設(shè)置、防火分區(qū)改變，造成很多消防安全隱患，建筑火災(zāi)危險(xiǎn)性增加。三是建筑物私搭亂建情況突出、消防車道及登高撲救場(chǎng)地被占用;四是高層建筑內(nèi)部安全疏散通道破壞現(xiàn)象嚴(yán)重。現(xiàn)行消防法規(guī)對(duì)以上行為的規(guī)制約束不足，導(dǎo)致一些隱患難以得到整治，嚴(yán)重威脅公共消防安全。

2.2 需明確多產(chǎn)權(quán)單位的消防責(zé)權(quán)

《消防法》規(guī)定:“同一建筑物由兩個(gè)以上單位管理或者使用的，應(yīng)當(dāng)明確各方的消防安全責(zé)任”，但卻沒有明確相應(yīng)的法律責(zé)任，導(dǎo)致多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全管理面臨諸多困難:一是各產(chǎn)權(quán)方消防安全管理責(zé)任不明確;二是消防設(shè)施、設(shè)備破壞嚴(yán)重，但維護(hù)資金不足，使很多消防設(shè)施形同虛設(shè);三是層層出租、轉(zhuǎn)租，多次內(nèi)部裝修遺留了大量火災(zāi)隱患;四是責(zé)任主體不明，消防管理和隱患整改互相推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 需加強(qiáng)對(duì)“九小場(chǎng)所”的監(jiān)管

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城市化進(jìn)程不斷發(fā)展，“九小場(chǎng)所”如雨后春筍般迅速增加，這對(duì)促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、增加就業(yè)具有重要的意義。但隨之帶來的“九小場(chǎng)所”消防管理薄弱的問題。一是建筑不規(guī)范，安全保障差。大部分“九小場(chǎng)所”普遍存在建筑耐火等級(jí)低、疏散逃生條件差、消防設(shè)施缺乏、火災(zāi)荷載大、防火間距不足等隱患;且場(chǎng)所內(nèi)“三合一”現(xiàn)象突出，用火用電管理不規(guī)范。二是責(zé)任不落實(shí)。很多業(yè)主消防安全責(zé)任意識(shí)淡薄，消防投入少，消防設(shè)施器材缺乏，消防安全制度不落實(shí)，消防管理嚴(yán)重不規(guī)范。三是小場(chǎng)所從業(yè)人員消防素質(zhì)偏低，預(yù)防和應(yīng)對(duì)火災(zāi)能力不足，受災(zāi)后所帶來的社會(huì)問題突出。從近幾年的情況看，90年代沿海地區(qū)小場(chǎng)所亡人火災(zāi)多發(fā)的局面在我市已開始抬頭。

2.4 需進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村防火工作

“十一五”期間，我市共發(fā)生農(nóng)村火災(zāi)1252起，死亡35人，受傷8人，直接財(cái)產(chǎn)損失940.8萬元。農(nóng)村火災(zāi)比重大，危害大，導(dǎo)致一些村民因?yàn)?zāi)致貧、返貧。一是農(nóng)村消防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，有的還與當(dāng)前正在開展的新農(nóng)村建設(shè)不同步;二是農(nóng)村消防宣傳教育不足，農(nóng)民群眾消防意識(shí)偏低;三是農(nóng)村消防責(zé)任主體及其職責(zé)不夠明確，管理不到位。四是農(nóng)村消防力量及裝備布點(diǎn)量少質(zhì)弱，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要求不相適應(yīng)。

3 目前《條例》立法工作開展情況

3.1 制定工作方案，成立專門機(jī)構(gòu)

為確保立法工作的順利開展，把《昆明市消防條例》作為一項(xiàng)立法和制度創(chuàng)新工作切實(shí)抓緊抓好，制定了《〈昆明市消防條例〉立法工作方案》，成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立起草工作辦公室，專門抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干，到起草工作辦公室工作，實(shí)行“專人專辦”。

3.2 制定了起草工作計(jì)劃和匯編

根據(jù)條例的送審時(shí)間及工作程序，制定細(xì)化了具體的工作步驟。包括了條例初稿完成、討論計(jì)劃、調(diào)研座談、送審審議等時(shí)間步驟、日程安排，用于統(tǒng)籌指導(dǎo)起草工作。目前起草班子已召開了第一次會(huì)議。已收集整理了國家、省、市及其他地區(qū)的法律法規(guī)和資料文件，并制成了資料匯編。

3.3 召開了《條例》啟動(dòng)會(huì)議

3月16日，昆明市市政府在市級(jí)行政中心市政府組織召開了《昆明市消防條例》立法啟動(dòng)工作會(huì)議。市政府、市公安局、消防支隊(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出席會(huì)議并作了重要講話，昆明市規(guī)劃局、建設(shè)局、住保房管局、教育局、工商局等相關(guān)單位負(fù)責(zé)人到會(huì)，會(huì)后，昆明市人民政府辦公廳下發(fā)了《〈昆明市消防條例〉立法工作方案》，全面啟動(dòng)立法工作。

3.4 開展立法調(diào)研工作

收集整理在貫徹執(zhí)行《消防法》、《云南省消防條例》中存在的問題，擬定《昆明市消防條例》立法工作的調(diào)研思路，調(diào)研提綱，結(jié)合昆明實(shí)際，有針對(duì)性地提出有效對(duì)策、措施，形成調(diào)研報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上著手撰寫條例初稿。

4 下一步工作計(jì)劃

根據(jù)立法程序及工作需要，將組織有關(guān)人員到江蘇、山東、河南以及沿海等地進(jìn)行立法調(diào)研，形成《條例》、《辦法》調(diào)研報(bào)告和征求意見稿。5月下旬由起草工作辦公室征求省、市級(jí)相關(guān)部門意見，形成《條例》、《辦法》的討論稿。組織召開專家、學(xué)者咨詢論證會(huì)，對(duì)《條例》、《辦法》的討論稿進(jìn)行修改，形成《條例》、《辦法》聽證稿。6月，將《條例》、《辦法》聽證稿通過報(bào)紙、市政府門戶網(wǎng)站向社會(huì)公眾征求意見，召開聽證會(huì)或座談會(huì)。6月下旬至8月下旬，對(duì)《條例》、《辦法》進(jìn)行修改完善，形成人大論證稿和政協(xié)協(xié)商稿。9月，召開立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，根據(jù)會(huì)議意見修改后形成送審稿及其說明，上報(bào)市政府常務(wù)委會(huì)審定。10月下旬，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)討論后，形成提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議的議案、《條例》、《辦法》文本及其說明，并報(bào)送市人大常委會(huì)審議。