論規(guī)范化執(zhí)法對化解基層公安信訪的作用

摘要：通過對基層公安信訪工作與規(guī)范化執(zhí)法之間關(guān)系的實踐考察，可以發(fā)現(xiàn)，在深刻把握基層公安機關(guān)所面臨的特有矛盾的基礎(chǔ)上，加強程序意識，發(fā)揮基層公安機關(guān)貼近民意的優(yōu)勢，增強人性化執(zhí)法，并對各項執(zhí)法制度進行科學(xué)設(shè)置，能夠有效化解信訪，進而維護社會的長治久安。

關(guān)鍵詞：規(guī)范化執(zhí)法；基層公安機關(guān)；信訪

中圖分類號：D92文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）10-0230-02

一、以Y派出所信訪事件處理為例看規(guī)范化執(zhí)法與信訪的關(guān)系

（一）基本材料和數(shù)據(jù)介紹

1.材料和數(shù)據(jù)來源。Y派出所并沒有專門的信訪機構(gòu)，僅由副所長A負責(zé)信訪事件的處理。由于派出所事務(wù)繁忙，處理信訪并非其主要工作，因此沒有形成關(guān)于完整的卷宗。筆者的數(shù)據(jù)和材料來源于對信訪回復(fù)、復(fù)函等書面材料的歸納，輔之以對具體辦理人員的訪談?wù){(diào)研。

2.材料歸類及說明。筆者將2007—2009年的91宗信訪案件以發(fā)生原因歸為六類：無責(zé)；執(zhí)法態(tài)度不佳；執(zhí)法程序瑕疵；執(zhí)法錯誤或違規(guī)；對執(zhí)法結(jié)果異議；說理不充分。

無責(zé)是指從案情中認定公安機關(guān)的執(zhí)法與信訪無關(guān)。這主要包括幾類案件：（1）未破獲但公安機關(guān)已經(jīng)在積極查處的；（2）以公共利益或秩序、個人權(quán)利受到損害為由提出信訪，但從未向公安機關(guān)報案要求處理的；（3）其他事宜。如向信訪部門要求找人、不服法院判決多次上訪、通過信訪部門咨詢戶口辦理事宜等。無責(zé)案件共包括五十八起。

執(zhí)法態(tài)度不佳是指執(zhí)法時態(tài)度冷漠、生硬，行為遲緩等狀況。由執(zhí)法態(tài)度不佳導(dǎo)致的信訪事件只有三起，主要表現(xiàn)為態(tài)度生硬和行為遲緩兩個特征。

執(zhí)法程序瑕疵是指結(jié)果上沒有明顯錯誤，但違反了程序規(guī)定或省略了必要的程序環(huán)節(jié)。如受害人陳某因在取保候?qū)彸绦蛑谐霈F(xiàn)瑕疵導(dǎo)致犯罪嫌疑人逃脫進行的上訪和王某認為被刑訊逼供引起的上訪。此類案件有兩起。

執(zhí)法錯誤或違規(guī)是指執(zhí)法明顯出現(xiàn)錯誤和違反國家法律、法規(guī)的情形，如梁某反映的因公安機關(guān)不作為導(dǎo)致的信訪、牟某反映的公安機關(guān)處理案件時沒有及時出擊以致錯過最佳時間的案件。都是由于執(zhí)法錯誤或違規(guī)所引發(fā)的。此類案件有九起。

對執(zhí)法結(jié)果異議是指雖沒有執(zhí)法錯誤或程序瑕疵，但當(dāng)事人對結(jié)果不滿意、派出所沒有表示結(jié)果正確的情形。此類案件包括：（1）對調(diào)解結(jié)果不滿意，反復(fù)信訪的；（2）對當(dāng)時做出的行政判定不滿意信訪的。因為在復(fù)函中，對于結(jié)果正確而無責(zé)的案件，Y派出所都做出了說明，因此，對未作出說明的案件推定為執(zhí)法結(jié)果有瑕疵應(yīng)當(dāng)較為合理。此類案件有九起。

說理不充分是指執(zhí)法過程和結(jié)果均無誤，但由于未對當(dāng)事人充分說明執(zhí)法結(jié)論的依據(jù)而導(dǎo)致的信訪。此類案件最多的是Y派出所對不屬于自己管轄的案件的拒絕受理，但因?qū)Ψ梢罁?jù)說理不充分或不夠讓人信服而導(dǎo)致的上訪。這類案件有十起。

后五類均可被列入執(zhí)法規(guī)范化程度不夠的類型。

從數(shù)據(jù)上看，Y派出所2007年信訪案件數(shù)量為20件，2008年為31件，2009年為40件。其中引發(fā)信訪的案件中，無責(zé)案件所占比例為64%，執(zhí)法態(tài)度不佳案件占11%，對執(zhí)法結(jié)果異議的案件占10%，執(zhí)法錯誤或違規(guī)案件占10%，執(zhí)法程序瑕疵案件占2%，對執(zhí)法結(jié)果異議案件占3%。

（二）分析及初步結(jié)論

1．從各類信訪案件形成原因的比例來看，無責(zé)信訪的比例較大，這種狀況說明：（1）基層公安機關(guān)在執(zhí)法上總體是值得肯定的；（2）群眾反映較集中的案件未破現(xiàn)象從側(cè)面說明基層公安機關(guān)的執(zhí)法能力尚有不足，需要提高；（3）信訪在目前仍作為重要的民主參與和權(quán)利救濟途徑，人民群眾將其視為重要的訴求表達方式，如提供公共利益訴求和咨詢等作用。

2．執(zhí)法存有錯誤或違規(guī)、執(zhí)法結(jié)果引發(fā)異議和說理不充分是引發(fā)信訪的主要原因。執(zhí)法結(jié)果引發(fā)異議主要是由于當(dāng)事人對調(diào)解結(jié)果不服而引發(fā)的異議，這提醒我們在調(diào)解過程中應(yīng)當(dāng)更加注重調(diào)解的自愿性、合法性、正當(dāng)性，要使調(diào)解結(jié)果與正當(dāng)?shù)睦娣峙浣Y(jié)合起來，增加其說服力。在說理不充分的案件中，有怠于說理和說理不夠讓人信服兩類。前者與執(zhí)法態(tài)度、執(zhí)法效率壓力等均有一定關(guān)系，可以通過規(guī)范化的建設(shè)得以解決，后者則與執(zhí)法能力相聯(lián)。

二、如何規(guī)范，怎樣化解：建立在實踐認知上的對策和方法

（一）認識基層公安機關(guān)面臨的特有矛盾

由對Y派出所的調(diào)研數(shù)據(jù)和實證考察可以得知，基層公安執(zhí)法面臨一些特有的矛盾，必須對之有所認識，才能避免紙上談兵式的草率對策：第一，基層工作強度巨大、效率需求較高與規(guī)范化執(zhí)法所要求的程序完備之間的矛盾。以Y派出所為例，原有人員80余人，其警力在打黑專項行動等抽調(diào)后共余40余人，而新的警力尚未到位，目前呈現(xiàn)出事多人少的狀況。如何能夠在盡可能不惡化工作強度的情形下加強執(zhí)法規(guī)范是必須予以考慮的，不顧客觀現(xiàn)實，一味強調(diào)規(guī)范，一方面可能使公安工作壓力進一步增加，另一方面也可能因為不當(dāng)?shù)膱?zhí)法資源配置而導(dǎo)致重要事務(wù)上的執(zhí)法資源匱乏。第二，基層公安執(zhí)法能力短缺與規(guī)范化執(zhí)法所要求的軟硬件條件之間的矛盾。執(zhí)法能力短缺表現(xiàn)在：首先，基層公安機關(guān)人員素質(zhì)有待進一步提高。如Y派出所目前的主要人員由部隊轉(zhuǎn)業(yè)干部和警校大學(xué)專科畢業(yè)生構(gòu)成，其素質(zhì)雖然較前得到很大改善，但對執(zhí)法規(guī)范的理解和適用上仍存在不夠?qū)I(yè)化的特點；其次，基層公安的破案率限于各種條件制約，仍存有不盡如人意之處。如Y派出所被歸為無責(zé)的信訪案件中，很多都是為抓捕具體對象或破獲具體案件而重復(fù)上訪的事件。執(zhí)法能力的短缺在一定程度上影響了執(zhí)法規(guī)范化的實施。但這一問題的解決顯然是一個系統(tǒng)性工作，需要各方面配合，穩(wěn)步推進。

（二）對策和方法

1．加強程序意識，有的放矢地增加簡易程序的適用以減少不必要的工作量。法理上的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)包括“無偏私、得到聽證的機會、公開作出決定的事實和理由”等 [1]，程序意識的加強將有助于基層公安組織處理結(jié)果正當(dāng)性的加強，因為保障當(dāng)事人在執(zhí)法過程中的充分參與和知情權(quán)，將會增加處理結(jié)果的可接受性，從而使其具有正當(dāng)性；還將有助于普及法律常識，使民眾知法守法，緩解無理纏訪的現(xiàn)象，形成法治理念下的秩序和規(guī)則觀。但是，也需要注意上文提及的程序裝置煩瑣與效率之間的沖突。解決這一問題的基本方法是加強簡易程序的運用。執(zhí)法中的簡易程序既可依照法律規(guī)定，也可以由公安機關(guān)經(jīng)認真研究論證后加以創(chuàng)新。但這種創(chuàng)新的目的并不是肆意簡化程序，而是刪除一些明顯不必要的程序，而保留必要的程序環(huán)節(jié)，其目的是為了節(jié)約執(zhí)法成本、便利民眾。

2．發(fā)揮基層公安貼近社情民意的優(yōu)點，力爭案結(jié)事了。從Y派出所的實證材料可以得知，說理不夠讓人信服導(dǎo)致的信訪問題成為亟待解決的難點。筆者認為，解決這一問題要從基層公安機關(guān)的特點入手。一般來說，基層公安組織對其所在轄區(qū)的社會治安狀況、居民分布、守法基本情況、重點人口居住地等均有較熟悉的把握。長期執(zhí)法也使當(dāng)?shù)孛癖妼?zhí)法人員相對熟悉。貼近社情民意正是基層公安執(zhí)法說理可以加以利用的因素。基層公安組織不能將規(guī)范化執(zhí)法視為機械執(zhí)法，而應(yīng)當(dāng)利用常識、常情、常理加強執(zhí)法效果的說服、勸導(dǎo)、教育等功能。

3．加強人性化執(zhí)法，提高服務(wù)意識和公仆意識，擺脫官僚、衙門作風(fēng)。從調(diào)研材料來看，執(zhí)法人員的態(tài)度會對群眾產(chǎn)生直接的影響：缺乏耐心，態(tài)度冷、橫、硬，不僅不利于問題的解決，也有損公安機關(guān)乃至黨政機關(guān)的形象，可能為其日后信訪或非正常上訪埋下隱患；在信訪過程中，接訪人員如果對群眾的無理訴求態(tài)度曖昧，不及時明確指出其問題，當(dāng)事人往往會得寸進尺，將錯就錯；對群眾的合理訴求不明確表示支持，當(dāng)事人就會心里沒底，很容易造成重復(fù)訪、越級訪等非正常上訪。因此，要牢固樹立服務(wù)意識。信訪機構(gòu)是群眾工作機構(gòu)，是溝通政府與公民的橋梁和紐帶，因此應(yīng)該戒除官僚主義和形式主義的作風(fēng)，擺正自己的公仆角色。這樣可以有效防范和化解信訪事件的發(fā)生和激化。

4．建設(shè)有效制度規(guī)范以避免執(zhí)法錯誤，以預(yù)防化解信訪為基礎(chǔ)，激勵工作積極性為主要方式。規(guī)范化的關(guān)鍵是有制度支撐。有研究者提出了務(wù)實的建議，包括：（1）強化內(nèi)部監(jiān)督，理順公安信訪體制；（2）加強防范工作，建立信訪問題的預(yù)警機制；（3）建立信訪問題的責(zé)任追究機制；（4）形成公安信訪工作合力，建立健全聯(lián)動機制 [2]。也有研究者提及了“重大信訪報告和處理制度”和“公安局長信訪接待日”等制度 [3]。這些建議都可以作為加強信訪工作避免執(zhí)法錯誤的有效措施加以強調(diào)。但筆者認為，建立基層公安規(guī)范化執(zhí)法制度避免執(zhí)法錯誤以化解信訪需要首先考慮兩大因素，一是防范和預(yù)警，將可能導(dǎo)致信訪的事件消弭于萌芽，這是化解的基礎(chǔ)；二是切實考慮基層民警工作強度和壓力以及信訪事件處理的多層次性，所有的倒查和責(zé)任追究機制，不能以罰作為預(yù)設(shè)，而應(yīng)當(dāng)以激勵工作積極性作為導(dǎo)向。Y派出所中，無責(zé)上訪的案件總量占64%，而即便是不規(guī)范執(zhí)法導(dǎo)致的上訪，大部分也是可以及時糾正的，民警在其中主觀惡性較大的并不多。因此，通過倒查，證明信訪人的控告不成立的，要及時還被控告單位和民警以清白；對那些主觀上沒有錯，其行為也沒有大錯的，包括主觀上想辦好事，其行為卻有不當(dāng)?shù)纳姘该窬o以寬容、諒解。在此基礎(chǔ)上對確實瀆職或玩忽職守者落實當(dāng)懲則懲的責(zé)任機制，才能起到有效的激勵作用。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]