公車改革不缺辦法

控制公車開支，對于我國來說，一直是一個令人頭痛的問題。一個良好的政府，其公共財政應(yīng)更多用于提供公共服務(wù)，而用于自身的公務(wù)支出，則應(yīng)越來越少。對于公車改革的探索已開展多年，但是公車私用、公車超標(biāo)、公車費用居高不下的問題，依然嚴(yán)重。

公車沉疴根源

從問題界定的角度來說，公車問題難以解決，與其技術(shù)的復(fù)雜性有關(guān)。一是公車使用本身有很多模糊的地方。一輛公車在路上行駛，很難確定它是公用，還是私用。二是從對公車的界定上看，公車是根據(jù)公務(wù)需要而配備的方便交通的工具，與其他交通方式相比，有其經(jīng)濟的優(yōu)勢和便利之處。三是在中國目前的國情條件下，公車配備，除了公務(wù)性質(zhì)之外，還有級別福利和特權(quán)的含義在里面。四是與其他腐敗相比，公車私用，應(yīng)該說還處于比較低的位置上。

因為公車使用的模糊性，使得監(jiān)督公車使用的成本高昂。即使找到公車私用的事實，也很容易以加班或者執(zhí)行其他公務(wù)的借口而蒙混過關(guān)。最近，有地方政府提出給公車配備 GPS系統(tǒng)以監(jiān)督公車的使用。每套GPS系統(tǒng)的定價在2000元左右，加上每個月的監(jiān)控服務(wù)費，以及相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)和人員支出，所需費用不少。由于公車使用本身很難界定，估計這套系統(tǒng)使用后，很快就有應(yīng)對的辦法讓實際監(jiān)督失效。發(fā)現(xiàn)公車使用很容易，但證明公車私用卻有很大的難度。

完全取消公務(wù)車，是一個選擇。公務(wù)用車的直接成本顯然比走路、騎自行車、坐公交車要高得多。但是走路、騎自行車和坐公交車，往往比較耗費時間，在執(zhí)行公務(wù)時，使用公務(wù)車是不可避免的。不過，并不是所有的時候使用公務(wù)車都是方便的、低時間成本的。因此，鼓勵公務(wù)員坐公交車、騎自行車辦理公務(wù)，尤其是在大城市交通擁堵的情況下，是一種選擇。與出租車相比，公務(wù)車有私密性、方便性的特點。如果以搭乘出租車取代公務(wù)車，也存在用私人發(fā)票報銷的情況，在很多情況下很難查證它到底是否是公用。所以要用出租車來替代公務(wù)車，從而控制公車私用，并不是一個好的選擇。

公車控制

當(dāng)前，對公車的控制手段，列舉起來，大體有如下幾個方面：一是對支出資金方面的控制。控制總體支出的增長幅度，最好是支出有所下降。二是對公車本身的控制。控制公車總體數(shù)量，嚴(yán)格控制用車標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按級別配備公車，取消超標(biāo)準(zhǔn)用車。三是對公車的使用控制。

第一個方案是控制資金支出，最簡單的方法是實行總量控制。可以以往年的支出為標(biāo)準(zhǔn)，凍結(jié)公車支出費用的增長，減少或者控制增長速度;或者根據(jù)工作需要，重新進(jìn)行用車量計算，然后在總數(shù)上予以控制。在總數(shù)控制的基礎(chǔ)上，實行各部門包干。復(fù)雜一點的方法是取消公車，把公車開支轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員個人開支，每個人按級別和工作需要發(fā)放用車補貼。在實踐中，總量控制和個人開支補貼通常是結(jié)合在一起的。公務(wù)員用私車辦公事，政府給公務(wù)員發(fā)放私車使用補貼。這樣，既確保了公務(wù)用車，又充分利用了私車，還避免了公車周末停駛的浪費。不過，該方案遭到了社會上的廣泛批評。因為參加車改的公務(wù)員，都獲得了一筆不菲的收入，有的一個月高達(dá)七八千元。這相當(dāng)于是把公車支出貨幣化分配了。因此，該方案雖然有利于控制支出，但由于這種方案是在很大程度上把過去不合理的公車支出合理化了，因此缺乏社會支持，在實踐中一般執(zhí)行不下去。

第二個方案是控制車的配備。一是嚴(yán)格控制專車，嚴(yán)格按級別配備專車，嚴(yán)格控制用車標(biāo)準(zhǔn)。二是將所有的公車集中管理，各部門用車需要申請。對來訪的賓客，則由專門的接待用車接待。用車單位和集中管理單位按用車數(shù)量，如里程數(shù)，結(jié)算費用。這個方案可以避免社會輿論的批評。但是用集中管理替代分散管理，并不一定可以真正實現(xiàn)控制公車支出的目的。一方面，雖然在名義上控制了專車的使用，但實際的專車數(shù)量卻可能因此而失控。因為沒有達(dá)到配備專車級別的領(lǐng)導(dǎo)，同樣也可以非正式地?fù)碛袑＼嚒Ａ硪环矫妫揽考泄芾斫⑵饋淼墓芾頇C構(gòu)，一般來說級別比較低，在現(xiàn)行的政府體制里，很難確保集中管理的效率就比分散管理的效率更高，因此控制車的做法，實際上并沒有有效控制公車支出。

第三個方案是控制車的使用。控制支出，得不到社會支持，集中管理車，體制上往往無效，就只能控制車的使用了。對此，很多人建議，給公車貼個標(biāo)簽，甚至寫上是某某單位的車，從而方便公民監(jiān)督。事實上，公車的使用很難確定公用還是私用。即使在周末發(fā)現(xiàn)公車使用，也很難確定公務(wù)員是不是在加班。某些地方給所有的公車裝上GPS，一旦發(fā)現(xiàn)公車私用就會自動報警，除非經(jīng)過申請，其起點和終點以及路線都有明確的申請和批準(zhǔn)。這項技術(shù)，可以給集中管理的體系提供信息技術(shù)，從而彌補集中管理機構(gòu)管理權(quán)威不足的問題。在各方面因素都不利于對公車進(jìn)行嚴(yán)格管理的氛圍里，這套系統(tǒng)能否有效運作，是值得懷疑的。因為類似的高技術(shù)，在其他領(lǐng)域并沒有發(fā)揮出有效的作用，比如衛(wèi)星拍照，可以發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)使用，但這項技術(shù)并沒能有效地控制土地的違規(guī)使用。

欠缺的不是辦法

目前用過的控制公車支出的三套方法，經(jīng)過各地的實踐，并沒有有效控制公車開支的增加。事實上并不是這些方法沒有用，而是在使用這些方法的時候，需要改善使用這些方法的前提條件。

首先，要把內(nèi)部控制轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠靠刂啤５谝惶卓刂浦С龅姆桨福m然可以控制開支，但由于信息外部化后，暴露了把不合理開支合理化的問題，使得方案得不到公眾的支持。所以，要真正控制公車支出，就需要把支出本身公開化，從而獲得民意的支持。通過政府信息公開，公開用車支出，并獲得民意的認(rèn)可，是這一方案有效運作的先行條件。

其次，控制車，也要變內(nèi)部集中管理為公開管理。至于是否集中，只是管理方式的選擇問題。集中或者分散，都是可以選擇的。因為缺乏公開性，所以控制車的機構(gòu)就會沒有力量;因為是內(nèi)部管理，管理車的機構(gòu)才會由于不受領(lǐng)導(dǎo)重視或者行政級別的支持而缺乏管理的權(quán)威。只要把專車公開，把車的配備公開，接受社會的監(jiān)督，對違規(guī)行為也同樣公開，才可以真正有權(quán)威，把車管好。

第三，管理車的使用。例如在芬蘭，人們不需要使用高技術(shù)，同樣可以把公務(wù)用車管好，其原因是芬蘭的政府信息都是公開的。而在中國，即使有衛(wèi)星技術(shù)，也很難奏效，其原因是，這些技術(shù)都是內(nèi)部管理技術(shù)，沒有外在的力量的支持，即使是高技術(shù)，也會失效。

所以，目前，控制公車支出，缺的不是辦法，而是讓辦法更好地發(fā)揮作用的條件。而創(chuàng)造條件也很簡單，那就是讓信息公開，讓節(jié)約開支的機構(gòu)和人獲得外在的力量、真正有權(quán)威，把公車配置好，把過多的開支控制住。

（作者系中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長）