婁洪:推行政府會計改革

我今天想介紹的是從歐洲主權危機看政府的會計改革，因為我們這次會議的主題是財政創新，政府會計管理我感覺到應該是財政創新管理方式非常重要的內容。2009年以來，歐洲一些國家相繼發生了嚴重的主權債務危機，大家可能都看到很多材料，希臘、意大利、雅典，危機分別達到GDP比重的114.9%、118.4%、94.9%、93.3%，目前還在進一步惡化。主權債務危機產生的原因到底是什么？如何才能預防主權債務危機的發生？這是個很大的題目。我想，至少從我們政府的財政財務管理來看有它的原因以及我們所能采取的一些應對措施。

報告一下我的思考。第一，政府財政財務管理不善是歐洲主權債務危機爆發非常重要的原因或者說是根本原因。債務危機通俗的說也就是資不抵債，也就是說可以變現的資產小于負債。這些國家我們查閱了一些資料都有幾個方面的原因，第一是政府的財政收支管理松懈，歷史上世界各國對財政赤字的態度都是非常保守的，但是上世紀三四十年代大蕭條之后，特別是找到凱恩斯的解藥之后，對財政赤字的看法顯然發生了根本性變化，不再堅持邏輯上的理念，就是刺激經濟增長，促進就業的擴張的財政政策。在這種背景下問題出在什么地方呢？歐洲國家紛紛建立起高福利的社會制度，關鍵是一些經濟落后的國家也建立起了高社會福利的制度，在養老、醫療的社會保障支出上增長非常快，但是經濟和政府收入仍然比較低。最典型的就是希臘，希臘是歐元區經濟發展比較低的國家，但國民福利待遇卻很高，比如說它的公務員就比我們的公務員享福，所有公務員都可以獲得14個月的薪水，每個月還有500-1300歐元的額外獎勵，40歲以后就可以退休，并領取退休金。另外，這些國家的財政收入管理也不嚴格，加大了政府收支矛盾。根據希臘原有企業聯合會統計，希臘每年全國偷逃稅款達到300億歐元，我想這肯定是他們債務危機的重要原因。

第二是政府債務約束比較弱化。雖然歐盟對歐元區國家的財政赤字、公共債務水平有比較嚴格的標準，他們的《穩定與增長公約》明確規定成員國財政占當地GDP不得超過3%，公共債務占GDP比例不得超過60%，關鍵是從實際情況看，歐元區成員國沒有嚴格執行，幾乎大多數沒有嚴格執行這個標準，很多國家已經大大超過這個極限。比如說2010年，希臘債務余額占GDP的比重是144.9%，葡萄牙是93.3%，意大利118.4%，西班牙61%，愛爾蘭94.9%，都是突破了這樣一個極限。所以，金融危機爆發之后為了加快經濟復蘇，希臘這些國家更是放松了債務限額的標準，沒有控制住債務風險，使債務規模嚴重超標。

第三個原因是政府財政財務管理透明度不高。政府財政財務管理透明不僅要求信息公開，還要求信息全面、準確，但是相關主權債務危機國家不同程度存在著編制虛假會計信息，粉飾政府財政財務狀況的問題。比如說希臘，它為了加入歐元區，當時高盛為希臘設計出一套復雜的貨幣交易方式，讓希臘賬面財政赤字占GDP的比重從5.2%降低為1.5%，低于3%。進入歐元區之后，希臘政府也經常運用所謂的創造性代替手段掩蓋政府財政風險，比如說低報軍費支出，多報社會保險基金剩余，少算利息，把未來收益證券化等等。此外，由于這些國家大多實行了財政收付式會計，許多政府費用和債務無法全面準確反映出來，掩蓋了政府財政財務管理上的問題。

這是第一點給大家報告的，主權債務危機政府的財政財務管理是有很大關系的。

第二個問題，講一下推行以權責發生制為基礎的政府會計改革，是加強政府財政財務管理的重要手段。政府會計應該說是政府財政財務管理信息的主要來源，也是加強政府財政財務管理的主要工具，歐洲一些主權債務國家政府財政財務管理中存在著上述問題，也暴露出我們傳統的政府財務收入實現制有嚴重的不足。這些國家都是以收付式會計為基礎，實際上這種基礎就無法全面準確地反映政府的財政財務狀況和運營情況，難以提供財政長期可持續性的信息，從而無法為政府決策提供有用的信息，也不利于公眾的監督和施加壓力。因為這種狀況，現在國際會計師聯合會的公共會計準則委員會，我現在在這個委員會擔任委員，在2010年6月的G20峰會前夕，資信代表全球120多個國家會計職業管理的國際專業組織資信G20秘書處，強調雖然權債發生制的政府會計不可能一定能夠解決債務危機，但是它一定能夠為政府的財務狀況提供更為可靠的會計信息。所以，鼓勵各個國家都要進行各項改革。

現在OECD、聯合國等等都在助推這項改革。助推這項改革有什么好處？

第一，權責發生制會計有利于反映政府的成本和費用情況，我們現在的收付實現制只是反映當時的收支，全面發生制還可以把政府的負債或者責任和所能掌控的資源全面反映出來。

舉一個例子，美國2010年預算赤字是1.29萬億美元，但是由于美國做了權責發生制的政府綜合財務報告，它的綜合財務報告顯示的凈運營成本為2.08萬億美元，如果只看赤字，財務狀況還沒有那么嚴重，但看它的運營凈成本2.08萬多億美元，兩者差出了8000億美元的實際狀況的情況。主要原因是在計算預算支出時，收付實現制的時候沒有包括政府應當記錄的費用，比如說雇員養老金、環境費用處理等等，這些在權責發生制會計中這些當期交易事項產生的費用都屬于政府的運營成本，都要記入運營成本。所以，我們覺得在政府會計里運用權責發生制能夠反映情況，也從這個例子中看出不同。

第二，權責發生制政府會計有利于全面反映政府資產財務報告，保障財政長期可持續發展。我們想，因為權責發生制在政府會計里是更多的為政府的中長期可持續發展提供一個可靠的信息，因為它可以反映收付實現制反映不出來的資源情況。比如說我們現在的房地產，賣地是70年的使用權，但是收入是當年就花了，按照權責發生制，當年的收入是沒有分出來的，所以看財政收入形勢非常好。如果按照權責發生制它是要遞延的。所以，權責發生制一定會為政府的可持續發展提供更重要的信息。比如說美國2001年政府聯邦財務報告中預測政府發行的公債，應付雇員和退伍軍人補貼等政府直接負債16萬億美元，還批復了社保方面的負債43萬億美元，該政府財務報告還預測，如果沒有政府目前社保政策不調整的話，到2020年政府直接負債占GDP的比重將超過70%，2040年將超過130%，2080年將超過350%。但是也看出來它的政府應付的責任在權責發生制的政府財務報告中能更多地體現。

第三，政府會計改革還有利于更好地履行政府的受托責任，提高財政透明度。國際貨幣基金組織財政透明制手冊提出要求，要及時、全面公開政府的財政財務信息，推進權責發生制的政府會計改革可以從兩個方面提高政府財政透明度，一個是建立科學合理的政府財政財務披露機制，第二是完善政府披露的財政信息的內容。所以，我們國家對這個透明度準則也是一直在使用。

我想講的第三個方面，我國政府會計改革也是讓人充滿信心。從這個角度講大家可能沒注意公開的信息，我向大家介紹一下公開的信息。第一是國民經濟和社會發展第十二個五年規劃里明確提出了進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度，這應該算是國家戰略，所以這是下一步財政在管理方面非常重要的創新理念，我們也在做一些試點，堅信我們這方面的改革一定會取得很好的成績。