轉軌期行政文化的發展張力與政府管理創新

摘要：行政文化是行政管理的靈魂之所在，但現階段公務人員行政文化信仰的弱化，公共服務意識不斷形式化，官本位意識和利己主義觀念嚴重，人治文化對法制行政帶來諸多壓力。因此，要以公共服務型政府的誘致導向為標桿，落實行政管理制度，建立有序的行政秩序，不斷培育正確的執政理念。

關鍵詞：行政文化；困境；高效政府

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0198-02

引言

行政文化是對社會和自然的認識，是人類內在精神的外在表現，是所處的時代精神所在，也是各個民族的民族精神和民族性格的表現。針對行政文化的研究，西方政治學家、行政學家大多從行政文化的內外部結構出發，把握行政文化的本質。國內學者及研究人員認為行政文化是在行政實踐過程中產生，并反映行政實踐的觀念意識，是滲透于政府公務員行政行為和政府行政體制中的行政價值取向、行政思維方式和行政倫理道德以及作為行政客體的公民在對公務員行政行為和政府行政體制的認識、評價、參與中凸顯的價值傾向、思維方式和道德要求的總和 [1]。它是中國當前行政體制和行政管理體制改革實踐所面臨的最尖銳、最深刻、最觸及人們靈魂的問題。因此，對當代中國行政文化進行理性分析，整合傳統與現代行政文化，已經成為已經擺在學界的顯性課題。

一、現階段行政文化發展的張力彰顯

隨著市場化而來的金錢崇拜等理念，迅猛地沖擊著擁有社會資源配置權力的行政領域，造成行政入員價值觀錯位，信仰迷失等不良影響 [2]。在當前中國社會主義市場經濟已初步建立的歷史背景下，在行政文化建設過程中，造成了行政價值觀念的多元化，使生活在社會中的行政主體陷入價值偏離與社會公正之間的張力。

1.公務人員行政文化信仰的弱化。信仰是人生的“主心骨”，人們信仰什么就會追求什么，追求什么就會有什么行為。仔細觀察和分析可以看到，面對著市場經濟和社會主義改革開放的新環境，中國目前行政人員的信念和信仰狀況正處于一個“陣痛”時期，是一個活躍與混亂并存的時期。其中清醒的人是有的，堅定的人也是存在的，但困惑的人、盲目的人乃至墮落的人更是較多的產生了。

2.公共服務意識的形式化。國家機關工作人員是人民的公仆，這是馬克思主義的一個重要思想，也是中國行政人員的基本政治特征。任何國家都必須擁有一支高效的行政隊伍，而不管做任何工作的行政人員都會擁有一定的權力，所以說“社會公仆”意識實質上是要求權力服務社會，即權力運用與服務社會相統一。但是由于種種原因，有的行政人員卻沒有樹立這樣的服務觀念，為人民服務逐漸變為“人民為我服務”，有的地方把政府領導者稱為“老板”，用“老板論”代替了“公仆論”；有的為官一任不是造福一方，而是以“父母官”自居，把那里的百姓看成是自己的臣民；有的把為人民服務異化為“為人民幣服務”，為個人利益服務。他們把權力當成為自己獲得利益的私有物品，他們意識不到他們的權力的行使必須服務于社會。

3.官本位意識和利己主義觀念嚴重。鄧小平同志曾尖銳地指出：“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。”在行政活動中往往會出現高高在上、獨斷專行、家長制、個人決策及濫用權力、脫離群眾、好擺門面、好說空話、人浮于事、遇事推諉，以至官氣十足、欺上瞞下等行為，行政民主難以得到體現。在改革的大潮中，貪污腐敗的工作作風及其他的不良行政文化，西方資產階級自由化的思想，拜金主義、享樂主義和極端個人主義思潮也不斷腐蝕部分行政領導和行政工作人員。

4.人治文化對法制行政的消解。從現實的層面看，國民的法律意識比從前大大增強，大量的民告官訴訟說明在社會文化層面上，公民維權意識明顯提高。但在行政文化層面上，政府部門和管理機構，尤其是級層較低的權力機關法治意識仍較為淡薄，如一把手權力監督的空白，行政部門實施管理的隨意性，一些領導干部獨斷專行以言以權代法的現象嚴重。行政部門的法制不健全和文官制度上的巨大漏洞，還直接導致了層出不窮的腐敗案件，高官紛紛落馬即為事實。人治型行政文化同法治型行政文化所形成的尖銳沖突，引發了公眾對權力腐敗日益高漲的痛恨和不滿，這類問題已經成為可能引發社會大動蕩的主因。社會行政文化與主體行政文化的摩擦對立，制約著政府權威的合法性。民主政治和市場經濟的發展增強了公民的自主意識和行政效能感，普遍激發了公民政治參與熱情，與此同時，人們對政府的期望值也不斷高漲，加之傳統的行政文化中“全能行政府”觀念的影響，人們更是期望政府能有效滿足個人利益表達和解決各種社會問題。但是一些行政人員的不正之風更加損害了“公仆”在“主人”心目中的形象，影響了公眾對政府的認知、情感、評價和態度，激化了社會行政文化與主導行政文化的對立 [3]。

二、高效行政文化視閾下的政府管理創新

1.公共服務型政府的誘致導向。中國公共服務型政府建設中所存在的政府與公民、社會的關系的倒置，以管理取代服務的現象的存在，有著極其深刻的社會歷史根源，要實現行政文化的轉型，構建服務行政文化，可謂任重而道遠。需要政府及其公務人員樹立服務理念、法治理念、責任理念和人本、公平理念。第一，服務理念與服務型文化的形成。服務型政府的服務理念注重政府的服務作用，認為政府的社會職責是滿足顧客的需要，向顧客提供服務。服務型行政文化則是在市場經濟條件以及文化價值多元化的背景下，行政文化由臣民文化向公民文化的過渡。它強調政府對社會的服務意識和服務行為，注重公眾的需求和偏好，是政府與社會之間關系的體現。服務型政府的法治理念強調制度規范以約束政府行為，防止和遏制公共權力的濫用。法治理念要求中國行政文化由人治型行政文化向法治型行政文化的轉化。法治行政文化是指行政官員在進行社會管理過程中，樹立法律至上的觀念，把法治約束作為自身行為的基本準則，嚴格依法辦事，以法律來約束自己行為的行政文化。因此，服務型政府必須強化對政府的全方位監督，增強監督的獨立性、公開性和民主參與 [4]。

2.行政管理制度重在落實。服務型行政文化的構建需要除了上述先進的行政原則和價值觀念之外，還要具備與這些原則或價值觀念相配套的制度體系，共同營造一種有利于公仆意識和服務觀念成長的制度氛圍。當前社會環境變化日益加速，環境的不確定性日益增強，因此，制度和規范要適應環境變化，富有彈性，不斷更新和發展。應以企業家的精神來改造政府，在行政組織內部逐步引進一些市場化的管理辦法，促使行政組織內部契約化、績效導向競爭氣氛的增長[5]。

3.有序的行政秩序是政府管理創新的基石。建立科學、高效的行政決策機制要克服諸多錯誤決策模式。行政管理作為一種產生社會后果的行為，一切管理都應是利國、利民的服務性活動，體現著國家、社會和人民的需要。如果行政管理活動忽視質的規定性，單純追求速度和數量，不僅對社會無益，有時甚至會給社會帶來嚴重的危害。英格拉姆說：“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標。在世界許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會。”因此，盡管注重行政效率、追求行政效率是建立科學、高效的行政決策機制的必需，但更應重視行政效率本質，即社會公共利益方面的要求，其“公共性”。因此，在注重行政效率量的規定性，即力求以最少的人力、財力和物力和時間的消耗，取得盡可能大的效果的同時，更應該注重質的規定性，這通常表現在社會效益上。中國政府體制改革雖取得相當進步，但受傳統體制和傳統行政文化影響，政府體制仍需完善，而建立科學、高效的行政決策機制關系到國家和人民的最根本利益。

4.對行政文化中的不利因素進行消解。行政文化障礙存在于人們既定的行政觀念、行政心理和行政體制之中，對電子政務的推行有前提性、先決性的影響，文化障礙因素聯接起來的作用，形成一個有機結構的、不斷強化其功能的障礙系統，從不同方面、不同層次維護著社會經濟中陳舊、落后的秩序。抑制、扼殺著新秩序的產生和發展、并且有強大的慣性勢力維護這些行政觀念、行政心理和行政體制。因此，文化障礙的消除是一個長期的漸進的過程。行政文化障礙的本質是維護舊的行政秩序的穩定，阻礙新的行政秩序的產生和發展。所以，行政文化障礙的克服既需要從系統內部產生能動的、前進的力量。又要創造一個良好的外在文化環境，以保證這種變化的順利進行，行政文化要與時俱進，要不斷地在內容和形式上進行創新。電子政務的推行有利于我們吸取中國傳統行政文化的合理內核，積極借鑒西方發達國家行政文化中的先進理念，在這種全面的文化交流中不斷淘汰、分解、改造、整合、重建傳統文化，繼承發揚其精華，拋棄其糟粕，從根本上破除維護舊觀念、舊體制、舊習慣的文化基礎，形成推動電子政務發展的良好文化氛圍。

結語

變革傳統行政文化將是一個漫長的過程，即使在中國特色社會主義體系與行政管理體制改革日益完善的今天，服務型政府下的先進行政文化的構建仍將循序漸進，它不僅取決于政府在社會建設方面的重大決心，更取決于我們對其認知的深刻程度。但要相信，出于對民主、正義、公民本位的服務型政府強烈的現實訴求，中國的行政文化培養與構建不可能一蹴而就，需要我們在政府管理實踐中不斷強化。

參考文獻：

[1]周開寧.行政文化中的傳統與現代的沖突[J].西安文理學院學報：社會科學版，2009，(4)

[2]服務型行政文化：服務型政府的靈魂[J].東北師范大學學報：哲學社會科學版，2009，(6).

[3][英]理查德·D.劉易斯.文化的沖突與共融[M].北京：新華出版社，2002：201.

[4][英]洛克.政府論——論政府的真正起源、范圍和目的下篇[M].葉啟芳，等，譯.北京：商務印書館，1964：116.

[5][美]馬科斯·韋伯.經濟與社會[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，1997：37.[責任編輯 王曉燕]