城市用地規(guī)模的“兩規(guī)”銜接探索

摘要：土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間上統(tǒng)一、管理對(duì)象上存在交叉，因此需要對(duì)兩者進(jìn)行充分銜接。以浙江省遂昌縣新一輪土地利用總體規(guī)劃修編實(shí)踐為例，闡述其在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間布局、規(guī)劃實(shí)施措施等三方面與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行的充分對(duì)接，為“兩規(guī)銜接”提供參考。

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；銜接

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2011）16-0127-02

城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“兩規(guī)”） 都是對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要調(diào)控和指導(dǎo)意義的綜合性規(guī)劃。從“兩規(guī)”基本作用看，城鄉(xiāng)規(guī)劃指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)，土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)土地利用（曹榮林，2001）。但城鄉(xiāng)建設(shè)離不開土地，土地利用也不能脫離城鄉(xiāng)建設(shè)。

上一輪土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施時(shí)，設(shè)置“待置換用地區(qū)”以增強(qiáng)規(guī)劃彈性，但是破壞了規(guī)劃剛性。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)劃定“有條件建設(shè)區(qū)”，允許建設(shè)用地指標(biāo)在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)布局，既維護(hù)了規(guī)劃剛性，又能實(shí)現(xiàn)與城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行無(wú)縫銜接。浙江省遂昌縣在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中探索全方位的銜接模式，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、空間布局、規(guī)劃實(shí)施措施等三個(gè)方面與城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行了充分對(duì)接。

一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)銜接

遂昌縣土地利用總體規(guī)劃大綱（2006—2020年）和遂昌縣域總體規(guī)劃（2006—2020年）都使用2005年作為規(guī)劃基礎(chǔ)年，將2005年遂昌縣的常住人口（包括戶籍人口和外來(lái)人口）作為現(xiàn)狀人口基數(shù)。“兩規(guī)”的戶籍人口都采用了統(tǒng)計(jì)部門正式公布的數(shù)據(jù)，外來(lái)人口略有差別。

1.人口總量。遂昌縣土地利用總體規(guī)劃大綱和遂昌縣域總體規(guī)劃采用的人口數(shù)據(jù)基本一致，為2005年遂昌縣總?cè)丝跒?3.04萬(wàn)，其中戶籍人口總量為22.74萬(wàn)，暫住人口為0.30萬(wàn)。經(jīng)銜接，2005年遂昌縣常住總?cè)丝跒?3.14萬(wàn)，戶籍人口為22.74萬(wàn)，暫住人口為0.30萬(wàn)。

2.人口分布。“兩規(guī)”在城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口、城市化水平方面基本一致。經(jīng)銜接，以縣域總體規(guī)劃統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)為主，同時(shí)采納土地利用規(guī)劃中提出的“城鄉(xiāng)兩棲人口”的概念。這是考慮到遂昌縣存在一定數(shù)量的農(nóng)村人口居住在城鎮(zhèn)中，但其農(nóng)村戶籍、宅基地等保留的現(xiàn)象。由于這部分人在統(tǒng)計(jì)常住人口時(shí)已經(jīng)被計(jì)入城鎮(zhèn)人口，而沒有計(jì)入農(nóng)村人口，使得在計(jì)算人均農(nóng)村居民用地面積時(shí)數(shù)值虛高。經(jīng)銜接，2005年遂昌縣城鎮(zhèn)人口為8.49萬(wàn)，農(nóng)村人口共有16.55萬(wàn)（含兩棲人口2萬(wàn)，由于這部分人口已經(jīng)計(jì)入城鎮(zhèn)人口，故不再重復(fù)計(jì)入總?cè)丝冢?/p>

二、空間布局銜接

1．土地利用總體規(guī)劃明確的用地空間布局。結(jié)合遂昌縣地形地貌情況，根據(jù)用地、功能與結(jié)構(gòu)，與遂昌縣城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃相協(xié)調(diào)，確定遂昌縣形成“一心、兩翼，兩軸、四點(diǎn)”的城鎮(zhèn)體系空間布局。

一心——妙高鎮(zhèn)、云峰鎮(zhèn)組合城鎮(zhèn)區(qū)，包括馬埠工業(yè)區(qū)。

兩翼——石練—大柘組合鎮(zhèn)區(qū)，北界—新路灣組合鎮(zhèn)區(qū)。

兩軸——兩條發(fā)展軸線。

四點(diǎn)——四個(gè)兼顧點(diǎn)。湖山—金竹組合城鎮(zhèn)、王村口、垵口、黃沙腰。

在“一心、兩翼，兩軸、四點(diǎn)”的城鎮(zhèn)體系方案下，規(guī)劃期內(nèi)進(jìn)一步形成三個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域：即東北部經(jīng)濟(jì)區(qū)、中部經(jīng)濟(jì)區(qū)和西南部經(jīng)濟(jì)區(qū)。

以妙高鎮(zhèn)和云峰鎮(zhèn)為龍頭，石練—大柘鎮(zhèn)、北界鎮(zhèn)兩個(gè)中心鎮(zhèn)為襯托，構(gòu)建相互呼應(yīng)、支點(diǎn)拓展的產(chǎn)業(yè)格局，建設(shè)由各種功能區(qū)塊組成的產(chǎn)業(yè)群體與產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)，以完善的設(shè)施配套、合理的資源配置、特殊的政策扶持，使產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展壯大。

2．縣域總體規(guī)劃明確的用地空間布局。遂昌縣城鎮(zhèn)體系空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃可概括為“一心、兩翼、兩軸、四點(diǎn)”。（1）一個(gè)核心城鎮(zhèn)區(qū)。妙高—云峰組合鎮(zhèn)區(qū)，包括馬埠工業(yè)區(qū)。（2）兩個(gè)次中心城鎮(zhèn)區(qū)。石練—大柘組合鎮(zhèn)區(qū)，北界—新路灣組合鎮(zhèn)區(qū)。（3）兩條發(fā)展軸線。結(jié)合龍麗高速公路，以妙高鎮(zhèn)為中心，向東西兩翼拓展，發(fā)展大柘鎮(zhèn)、石練鎮(zhèn)和云峰鎮(zhèn)，形成“一點(diǎn)兩翼”的布局結(jié)構(gòu)，使其成為縣域主要發(fā)展軸。規(guī)劃期內(nèi)，以公路交通干線及產(chǎn)業(yè)布局為導(dǎo)向，遂昌縣域城鎮(zhèn)體系空間布局將形成兩級(jí)發(fā)展軸帶。一級(jí)發(fā)展軸為云峰—妙高—石練一線。沿線城鎮(zhèn)現(xiàn)狀基礎(chǔ)較好，縣城妙高鎮(zhèn)除有50省道通過(guò)外，還有遂龍省道等四個(gè)方向的放射狀公路通往縣域內(nèi)外，其中心地位是明確的，能夠充分起到遂昌縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的作用，也是麗水城市群的重要組成部分。石練和大柘作為重點(diǎn)發(fā)展城鎮(zhèn)，為縣域第二大鎮(zhèn)區(qū)。縣城至石練的公路已經(jīng)改造升級(jí)為二級(jí)公路，對(duì)沿線城鎮(zhèn)的發(fā)展有重要促進(jìn)作用。龍麗高速公路北界—新路灣—云峰為二級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展軸，北界、新路灣為一般城鎮(zhèn)中的促進(jìn)發(fā)展城鎮(zhèn)，這條軸帶沿線的中心村條件較好，農(nóng)業(yè)發(fā)展有一定基礎(chǔ)，作為中心城鎮(zhèn)遂昌的外圍地區(qū)，隨著龍麗省道改造升級(jí)為高速公路，將加快城鎮(zhèn)及中心村的發(fā)展。（4）四個(gè)兼顧點(diǎn)。湖山—金竹組合城鎮(zhèn)、王村口、垵口、黃沙腰。這四個(gè)點(diǎn)分別有豐富的旅游資源，也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集貿(mào)、生活服務(wù)基地。在湖山—金竹，還有非金屬采礦業(yè)。

3．“兩規(guī)”各類主要用地空間布局的銜接。（1）城鎮(zhèn)空間布局的銜接。由于“兩規(guī)”在城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上基本一致，所以把銜接的重點(diǎn)放在劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界上。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)邊界主要由以下三大部分內(nèi)容組成：1）現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地：主要是指城鎮(zhèn)建成區(qū)部分，由城建部門根據(jù)城市建成區(qū)的內(nèi)涵，在國(guó)土部門的現(xiàn)狀變更圖上劃定范圍，范圍內(nèi)的建設(shè)用地均作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地。2）規(guī)劃期的城鎮(zhèn)建設(shè)用地控制范圍：根據(jù)“兩規(guī)”銜接后的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，按照“保證重點(diǎn)、統(tǒng)籌布局”的要求，通過(guò)“兩規(guī)”協(xié)調(diào)確定的規(guī)劃期內(nèi)近期和遠(yuǎn)期各城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍和相應(yīng)的增長(zhǎng)控制邊界。3）彈性增長(zhǎng)空間范圍：彈性增長(zhǎng)空間主要是為規(guī)劃期內(nèi)各類用地的選址保留的彈性空間。在空間上，將縣域規(guī)劃中的發(fā)展備用地劃定為彈性增長(zhǎng)空間范圍。（2）農(nóng)村空間布局的銜接。規(guī)劃共設(shè)村莊159個(gè)，其中中心村56個(gè)（含集鎮(zhèn)、個(gè)別集鎮(zhèn)為鄉(xiāng)政府所在地），基層村103個(gè)。確定“兩規(guī)”農(nóng)村建設(shè)用地布局銜接的原則如下：1）山區(qū)地區(qū)完善與發(fā)展中心村建設(shè)。2）平原地區(qū)堅(jiān)持走城市化道路。3）遷移部分村莊。包括位于高山遠(yuǎn)山地區(qū)等不利于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地區(qū)；位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、景區(qū)、水源保護(hù)地等特殊控制地區(qū)；受區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（庫(kù)區(qū)、電廠等）影響的地區(qū)。（3）工業(yè)園區(qū)空間布局的銜接。規(guī)劃期內(nèi)獨(dú)立工礦用地應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的進(jìn)行布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整，盡可能集中布局，以取得集約用地和集聚效益。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)力合理布局，積極開展生態(tài)工業(yè)園區(qū)建設(shè)。拓展發(fā)展空間，建設(shè)工業(yè)新區(qū)，按照“強(qiáng)園興鎮(zhèn)、鎮(zhèn)園互動(dòng)”要求，實(shí)施工業(yè)化和城市化互動(dòng)發(fā)展，加快遂昌東城工業(yè)園區(qū)擴(kuò)園工作，努力形成一園五區(qū)框架。①規(guī)劃期新增的獨(dú)立工礦用地，主要用于浙江遂昌工業(yè)園區(qū)建設(shè)，規(guī)劃期內(nèi)共需用地600公頃，其中妙高、云峰、石練三個(gè)區(qū)塊在城鎮(zhèn)用地中綜合考慮50%，其余50%在城鎮(zhèn)用地范圍外選址，作為彈性工業(yè)用地不進(jìn)行定位。（4）耕地空間布局的銜接。規(guī)劃嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，在空間布局上，除中心城市和中心鎮(zhèn)因必要的城鎮(zhèn)發(fā)展和交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)占用耕地外，基本保護(hù)并保有原有的耕地空間布局，占用的耕地必須通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理、農(nóng)用地整理或未利用地開發(fā)按照占補(bǔ)平衡的原則補(bǔ)充，同時(shí)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”耕地表土再利用制度。（5）園地空間布局的銜接。規(guī)劃除必要的城鎮(zhèn)和交通、水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)利用園地外，嚴(yán)格保護(hù)園地特別是優(yōu)質(zhì)園地，因此“兩規(guī)”銜接基本保持原有的園地空間布局。（6）林地空間布局的銜接。“兩規(guī)”銜接規(guī)劃布局在充分利用部分低丘緩坡地作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地和新農(nóng)村建設(shè)用地外，基本保持現(xiàn)狀的林地空間布局，其中的優(yōu)質(zhì)林地特別是森林公園如桃花岕省級(jí)森林公園要嚴(yán)格保護(hù)。（7）旅游用地布局的銜接。根據(jù)土地利用現(xiàn)狀更新調(diào)查資料，2005年遂昌縣特殊用地面積為25.74公頃，許多特殊用地用作風(fēng)景區(qū)旅游用地基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

三、規(guī)劃實(shí)施措施的銜接

1.嚴(yán)格控制彈性增長(zhǎng)空間范圍內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的使用。彈性增長(zhǎng)空間范圍內(nèi)的用地，只有在總體規(guī)模不突破的情況下，根據(jù)縣域規(guī)劃布局和城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際需要，才可在彈性增長(zhǎng)空間范圍內(nèi)使用一定的建設(shè)用地。

2.控制增量，盤活存量。嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，與土地利用總體規(guī)劃和近期規(guī)劃相銜接，制定土地供應(yīng)計(jì)劃，嚴(yán)格控制年度土地供應(yīng)。土地利用指標(biāo)和城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)范圍相互結(jié)合管理，各類建設(shè)用地的年度計(jì)劃必須在之內(nèi)安排。嚴(yán)禁超年度計(jì)劃批地，嚴(yán)禁在城鎮(zhèn)增長(zhǎng)邊界之外安排城鎮(zhèn)用地項(xiàng)目。

3.嚴(yán)格用地定額指標(biāo)管理。新建項(xiàng)目在建設(shè)用地預(yù)審、審批和供應(yīng)各個(gè)環(huán)節(jié)，國(guó)家有明確規(guī)定的，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地定額指標(biāo)、土地投資強(qiáng)度指標(biāo)、建筑系數(shù)指標(biāo)、容積率指標(biāo)和辦公及福利設(shè)施用地指標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]遂昌縣土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)[Z].

[2]曹榮林.論城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相互協(xié)調(diào)[J].經(jīng)濟(jì)地理，2001，(5).[責(zé)任編輯 吳明宇]