淺析公共利益最大化目標下中國收費公路的管理

摘要：通過分析公路產品的公共物品屬性，對收費公路與公共利益最大化和中國收費公路發展中公共目標定位存在的問題進行了分析，對公共利益最大化目標下如何進行收費公路管理提出了對策。

關鍵詞：公路建設；收費公路；公共利益

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）16-0009-02

二十年來，收費公路在中國從無到有，彌補了傳統公共交通的不足，滿足了人們快捷、安全、舒適的交通需要，為中國經濟的蓬勃發展作出了巨大貢獻。正確揭示收費公路在公共服務方面的標準和限度，從公共管理角度給出公眾信服的解釋，同時為公共決策提供理論參考，對中國公路建設事業健康發展有重要意義。

一、公路產品的公共物品屬性

公共產品根據非排他性和非競爭性的強弱，即使用的性質不同分為純公共產品和半公共產品。半公共產品又可分為：一是擁擠性的公共產品，二是指隨著消費者人數的增加而產生擁擠。它的特點是具有非排他性或消費者共同受益，但消費上具有一定程度的競爭性。

由此可以得出這樣的結論：對于等級公路產品雖然在一定意義上具有消費的非排他性，但卻不具備取得方式的非競爭性特征，從效用上來講，對公路的消費既可以使私人的收益提高，也有利于社會福利水平的提高，所以這類公路產品的屬性更接近于半公共產品。而農村公路則具有非競爭性和非排他性，可以視為純粹的公共產品。對于不同的公共產品，財政采取的支持方式是不同的。純粹的公共產品由財政直接投資進行建設。半公共產品的建設與投資的基本方式有：一是由政府直接投資全部或大部分，或由政府出面組織資金，讓具有獨立法人地位的公司去經營，必要的時候政府派出代表或由委托政府有關部門去監管；二是把一些公共產品的生產與供給，通過政府與私人企業簽訂合同，承包給私人企業去經辦。這兩者都有轉讓經營權的特點。對于擁擠性的公共產品，通過對消費者收取一定費用可以實現排他性，因此可以選擇市場或政府供給。公路產品就屬于此類。

二、收費公路與公共利益最大化

從我們對收費公路的分析看，政府及有關管理機構并不一定能代表公共利益。中央政府與地方政府作為不同的利益主體，除了自身利益訴求之外，在公共利益的總體目標方面也有著不同的價值取向和偏好程度上的差異，從收費公路發展來看，其公共政策還經常出現目標及內容上的沖突、結果與預期之間的重大偏差。從青島收費公路發展來看，甚至在一個地區內部，各個利益主體的目標訴求都是不同的。

在確定收費公路公共利益最大化目標時，“誰使用誰付費”是最理想的區別手段，但這種手段過度運用產生的問題，最終導致收費站過度發展，引發了一系列社會問題。從表面上看“誰使用誰付費”解決了效率和公平問題，但通過我們對收費公路的分析，完全可以看出，“誰使用誰付費”并不能解決公共利益最大化問題，而必須在宏觀建設目標和具體收費公路運營目標控制方面作出多層次協調統一。

三、中國收費公路發展中公共目標定位存在的問題

中國大規模公路建設的發展歷程，從本質上來說就是收費公路的增長過程。1984年，國務院確立了“貸款修路、收費還貸”政策。據有關數字統計，經過多年建設，在現有公路網當中，包括95%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路都是靠收費公路政策發展起來的。所以，理清整個公路建設在公共目標上的定位，就可以找到收費公路公共目標控制出現偏離的原因。

1.建設期限高度集中帶來公路發展目標超出常規。國家對公路建設目標的設定，影響了收費公路的發展，也決定了收費公路過度發展出現了公共目標上的偏離。1998—2002年，國家共發行長期建設國債6 600億元，加上銀行和社會投資，累計完成投資24 600億元。其中公路建設完成投資約15 000億元，占總投資量近61%。五年中，全國新增公路通車里程3.3萬公里，其中高速公路1.2萬公里。下頁表1是2005—2007年中國五種運輸方式線路長度。

表1中國五種運輸方式線路長度 （單位：萬公里）

從表1可以看出，中國近幾年對公路建設投入是非常集中的，也是其他任何一項基礎設施投資難以比擬的。據統計，1996—2000年，鐵路全行業完成基建投資共2 438億元，而同期公路建設完成投資 11 500億元。1998年至2001年，國家投入水利資金1 365億元，而同期公路建設投資達12 000億元。2002年，全國港口投資169億元。2008年完成公路水路基礎設施建設投資 7 930億元。其中，公路建設完成投資6 645億元，同比增長2.4%；沿海港口建設完成投資759億元，同比增長5.5%；內河建設完成投資181億元，同比增長9%。

2.公路建設目標長期定位于拉動經濟和刺激投資。實際上，對公路建設進行大規模投資以拉動經濟是積極財政政策最大突破口，這是與公路產品本身的固有公共性和中國經濟發展的實際情況決定的。1990—2002年，中國基礎產業和基礎設施基本建設累計完成投資80 249億元，同期公路建設投資累計完成12 600億元。1998年起，在不利的國際國內環境下，國家為啟動內需，實施積極的財政政策。1998—2002年五年間基礎產業和基礎設施投資73 380億元，同期公路建設投資累計完成14 379億元，相當于1950—1997年全國公路建設投資總和的1.7倍，占全部產業和基礎設施投資的19.6%。2003—2007年的五年間，基礎產業和基礎設施建設投資總額182 703億元，同期公路建設投資累計完成25 000億元，占同期全社會投資總額的13.7%。圖1為1978—2007年中國財政收入情況。

圖11978—2007年財政收入

在以上基礎產業和設施門類中，其投資來源是不同的，其中教育、文化、衛生、體育、環境、水利等項目基本上是由財政投入，煤炭、石油、電力產業由國有壟斷企業靠自身投入，而完成投資較大的交通運輸業，對銀行貸款依賴最大。

有關研究表明，在一定時期內，中國公路投資對國內生產總值的最終乘數效應約為2.63，即1個單位的公路建設投資最終將增加國內生產總值2.63個單位，當年的乘數效應約為1.27，其他部分表現在以后的各年中。按當年乘數效應做保守測算，中國1998—2003年對公路建設的投資總額達16 254.3億元，對國民經濟的貢獻占到了國內生產總值的4%~5%。顯然，公路在國民經濟中扮演的角色已經不僅僅是服務于工業化和城市化，公路的高速發展，已經成為國家經濟生活中拉動相關企業效益增長和增加勞動就業的重要手段。

四、公共利益最大化目標下如何進行收費公路管理

1.由國家財政投入建設非收費公路。《收費公路管理條例》明確提出，公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路。這意味著在公路建設投資中，必須盡可能地提高國家財政投入所占的比例，只有這樣才能逐步減少直至取消收費公路。

2.解決與國家投資政策目標的沖突。對于各種投資，政府可以根據項目性質不同，分別采取直接投資、資本金注入、投資補助、轉貸、貼息等多種方式，也可以與土地增值捆綁解決資金問題。對于撤銷的收費站，財政要有必要的贖買措施，而不能一撤了之，對于公路貸款債權落實和不良貸款清收轉化等要由政府財政解決。進一步拓寬籌融資渠道，吸引多種資金參與公路建設，避免對銀行信貸的過度依賴。政策性銀行與商業銀行在公路建設中努力實現雙贏。商業銀行要不斷更新經營理念，創新貸款營銷手段，加強貸款管理，有效規避信貸風險，積極、審慎、穩妥地支持公路建設。放寬某些基礎產業和服務業的進入限制，鼓勵競爭，破除或減少壟斷。這是國家宏觀政策目標，在基礎設施選擇上，必然選擇高速公路。但是私人和社會投資是要回報的，這一目標與通行費收費站自身的目標又是沖突的。在政府經營和市場化之間，需要公共目標選擇上維持一個平衡，使社會資金和財政資金在不同領域發揮作用。

3.全部公路費稅用于公路建設。在堅持全新的建設資金保障機制的同時，收費公路政策仍然是籌集公路交通建設資金的重要渠道。以收費政策為主導的融資體制，仍將繼續堅持下去，但是收費公路的執行條例將有望按照目前的新形勢進行相應的調整。在公路建設中，不應以公路貸款負擔城市設施建設，應區分城市交通與公路交通。城市道路建設，應開辟專門的建設渠道。

五、結束語

收費公路已引起社會各界的高度關注，收費公路何去何從，不僅事關中國公路建設政策，而且事關中國產業政策趨向。收費公路公共目標應定位于公共利益最大化，而不斷提高公眾滿意度是可具體操作的目標。

參考文獻：

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[3]改革委經濟研究所課題組.收費公路發展的國際經驗與啟示[J].中國物價，2004，(3).[責任編輯 吳高君]

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文