河南省內黃縣開展小額貼息貸款 破解就業創業難題的調查分析

摘要：縣域經濟社會發展中的就業和創業問題日益受到人們的重視，小額貼息貸款是一種以低收入階層為服務對象的小額度、持續性、制度化的信貸服務方式，旨在通過金融服務讓服務對象獲得生存與自我發展的機會，它已經遠遠超出了過去扶貧的范疇，是新時期以創業帶動就業的有效途徑，是一種政策性公共服務與商業性金融服務相結合的集成創新，在破解三農融資難題、促進農民工返鄉創業和城鎮下崗職工自主創業等方面發揮了導向作用，有力支持了縣域特色經濟的快速發展。

關鍵詞：小額信貸；小額貼息貸款；就業；創業；三農

中圖分類號：F830.5 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0060-03

縣域是中國經濟社會發展的基本單元，是工業與農業、城市與鄉村的重要結合點，經濟社會結構錯綜復雜，如何解決好縣域就業與經濟發展兩大難題是擺在我們面前的重大挑戰。小額貼息貸款是政府政策性貼息與商業性金融相結合的集成創新，河南省內黃縣的實踐經驗證明小額貼息貸款具有很強的生命活力，在解決縣域內下崗失業人員再就業、返鄉農民工創業、特色農業發展、破解三農融資難題等方面發揮了引導和支撐作用。

一、內黃縣小額貼息貸款的發展呈現勃勃生機

內黃縣從2005年開始在全縣開展小額貼息貸款工作，主要承貸機構是縣農村信用聯社和縣郵政儲蓄銀行，六年來共發放小額貼息貸款1.1億元，扶持2 664人成功創業，帶動8 000余人實現就業。呈現如下四個特點：小額貼息貸款業務范圍和限額不斷擴大。2005年小額貼息貸款僅限于城鎮下崗失業人員，主要目的是扶持下崗失業人員通過自主創業實現再就業，從2009年開始國家進一步調整了相關政策，將小額貼息貸款范圍由原來“下崗失業人員”擴大到“返鄉農民工、大中專畢業生、轉業退役軍人、殘疾人、被征地農民等”，貸款限額也進一步提高，自謀職業和自主創業的由原來每筆最高2萬元增加到每筆最高5萬元；合伙經營和組織起來就業的由每人不超過1.5萬元增加到人均不超過5萬元、總額不超過50萬元；符合條件的小企業最高不超過200萬元。小額貼息貸款規模迅速擴大。2005—2008年小額貼息貸款規模由405.5萬元增加到808.5萬元，增長近1倍，實現了穩定增長，達到了促進就業的預期目的。2008年之后小額貼息貸款規模迅速擴大，2010年貸款規模達到6 307.9萬元，比2007年增長近12倍。小額貼息貸款運行質量不斷提高。政府的小額貼息貸款發放上優先選擇有特色、有市場、前景好、生產技術易掌握的產業項目，并采取靈活多變的貼息方式和先貸后貼的運行機制，有效地規避了貸款風險，提高了借款人還款積極性，也降低了金融機構貸款成本和政府擔保基金的風險，貸款質量明顯上升。2010年，內黃縣小額貼息貸款的到期回收率達到99.96%，形成了貸與還的良性循環。政府貼息政策的杠桿放大效應非常明顯。政府貼息金額與銀行放貸總額的比例約1∶23，也就是說政府投入1元貼息資金，可以帶動銀行20元貸款。同時，銀行放貸總額與農民自有資金投入比例約1∶3，也就是說銀行放貸1元又可以帶動農民自有資金投入3元。六年來，內黃縣政府財政共投入貼息資金478.42萬元，引導金融機構共辦理小額貼息貸款2 664筆1.1億元，帶動農民投入約3.3億元。

小額貼息貸款在縣域經濟社會發展中發揮了獨特功效：有效解決了農民工返鄉創業融資難問題。六年以來，內黃縣共為返鄉農民工提供小額貼息貸款8 184萬元，扶持1 678人成功創業，極大的緩解了農民工返鄉創業資金短缺問題。農民工返鄉創業已成為一種必然潮流，但是返鄉創業人員在外出打工時的原始積累對于自主創業來說是遠遠不夠的，小額貼息貸款為農民工返鄉創業下起了“及時雨”。有效促進了下崗失業人員自主創業。內黃縣共為下崗失業人員提供小額貼息貸款2 455.6萬元，扶持973人成功創業，約占全縣下崗失業人數的1/3，創造發展了一批私營企業、微型企業、個體經濟組織和社區服務項目，培植了一批新的就業增長點，廣開了社會化、市場化、開發式再就業渠道，它對于穩定社會、發展經濟、促進再就業等發揮了較大的作用。有效破解了三農融資難問題。內黃縣小額貼息貸款總額的97%用在了三農，有力支持了溫棚瓜菜、畜牧養殖、農產品加工業等特色高效農業的快速發展，目前內黃縣的溫棚瓜菜面積達到11.5萬畝、23萬棟；規模養殖場（區）達到110個，農民人均純收入達到4 995元，年均增長11.9%。由于農業屬于弱質產業，來自農業的資金積累大部分通過銀行儲蓄流到了城市，內黃縣金融機構存貸比大約為2∶1，農村資金大概一半外流，對三農信貸投入嚴重不足是導致農業和農村發展長期滯后的根本原因，小額貼息貸款對引導信貸資金和社會資金投向三農發揮了良好的示范帶動作用。

二、內黃縣探索出了一套發展小額信貸的典型經驗

內黃縣是一個典型的農業大縣，經濟基礎薄弱，通過大力發展小額貼息貸款走出了一條特色發展之路。選準扶持對象，加強創業培訓指導。內黃縣小額貼息貸款的扶持對象涵蓋了失業人員、返鄉農民工、大中專畢業生、轉業退役軍人、殘疾人、被征地農民等人群，這部分人群大多數屬于社會弱勢群體，扶持他們通過創業實現就業是政府公共服務的職責。內黃縣充分發揮各鄉鎮（街道辦事處）勞動保障所的作用，廣泛宣傳發動，建立扶持對象和項目信息庫，做好指導服務和初審工作，摸清基本情況，為貸款發放提供了依據，提高了小額貼息貸款的針對性和有效性。依托縣“創業服務指導中心”，對返鄉農民工、下崗失業人員等進行創業培訓，并建立創業跟蹤服務檔案，在信息、技術、用工等方面搞好服務，大大提高了他們的創業成功率，同時帶動了更多的人員就業，實現了創業帶動就業的倍增效應。扶持特色產業發展壯大，與縣域經濟共同繁榮。溫棚瓜菜、畜牧養殖和農產品加工是內黃縣的特色優勢產業，經濟效益好，市場前景廣闊，投資風險小。如建設一座占地2.5畝的溫棚投資約5萬元，一年的收益就可收回全部投資。內黃縣通過貼息貸款“引導”扶持對象將生產資金投入到政府重點扶持的特色產業中，不但增強特色產業的發展后勁，同時也使扶持對象在較短時間內走上了致富之路。扶持專業合作社，推動農業發展方式轉變。專業合作社是推進農業規模化、標準化、專業化的組織創新，鼓勵農民以專業合作社形式擴大生產規模，形成產供銷產業鏈，提高產業創新能力和抵抗風險能力。對加入專業合作社的會員，按合伙經營認定，提供人均不超過5萬元、總額不超過50萬元的小額貼息貸款，并享受全額貼息政策。例如“內黃縣鼎盛花生合作社”便是這一惠民政策的受益者，貸款資金的注入使其生產經營規模不斷壯大，社員收益頗豐。創新擔保模式，豐富信貸品種。小額貼息貸款開辦初期，所有貸款全部由縣下崗失業人員小額貸款擔保中心提供擔保，隨著此項業務的不斷擴大，擔保中心的擔保能力明顯受到限制，金融機構不斷創新工作方法，先后推出了“存單質押”、“農戶聯保”、“公務員正式工擔保”、“公司+農戶”、“公司+農戶+合作組織” 、下崗失業小額擔保貸款、巾幗致富貸款等一系列金融貸款模式和產品，拓寬了下崗失業人員和農民貸款渠道。內黃縣設立了政府擔保基金，成立了小額貸款擔保中心，建立了反擔保制度，不斷完善擔保體系建設。加強農村信用體系建設，縣農村信用聯社和郵政儲蓄銀行分別對轄內貸款客戶根據不同行業，分類建立信用檔案，進行評級授信，對信用較好的客戶實行利率優惠。加強資金監管，發揮 “專項”功能。為確保貸款貼息資金專款專用、安全運行、發揮效益，內黃縣采取有力措施，加強了對貼息資金的監管。一是嚴格審核。經辦銀行負責貸款貼息的審核、申報；擔保機構負責對貸款項目、貸款金額、發放時間、期限、利率等進行認真核對和確認；財政部門負責審核貼息申請，及時撥付貼息資金。二是設置專賬。經辦銀行單獨設置貼息貸款業務臺賬，妥善保管貸款合同及相關業務憑證，配合有關部門檢查。三是強化有效監督。經辦銀行負責對貼息貸款的使用方向進行監督，確保貼息貸款用于扶持項目；財政部門定期或不定期檢查貼息資金使用情況，確保貼息政策落到實處。

三、小額貼息貸款發展中的矛盾分析

盡管小額貼息貸款發展快效果好，但是現實工作中仍存在很多制約因素，要實現可持續發展就必須分析解決存在問題。供求矛盾突出。目前小額貼息貸款處于嚴重供不應求狀態，例如內黃縣是一個農業大縣，溫棚瓜菜特色農業比較發達，農戶對信貸需求旺盛。全縣總戶數約19萬戶，其中農業總戶數達到17萬戶，如果滿足1/5的農戶貸款需求，那么貸款總額應達到17億元，而目前小額貼息貸款總額才0.6億元，供求比例約為1∶27。要解決小額貼息貸款供求之間的巨大矛盾，使這項惠民工程又好又快發展，應完善相關制度，消除制約因素，制定綜合鼓勵政策措施，形成發展合力。小額貼息貸款自身設計上存在問題。一是貸款辦理周期過長、程序較復雜。調查顯示，扶持對象對快捷的貸款辦理有著強烈的要求，大多希望在一周內辦完一筆貸款。但是，金融機構出于風險控制的考慮，貸款程序趨于嚴格，影響了貸款發放速度，致使扶持對象的信貸需求不能及時得到滿足。二是貸款使用期限較短。從實際調查中發現，小額貼息貸款多為短期貸款。但是許多用戶從事的生產項目需要更長的生產周期，貸款期限與項目生產周期的資金需求存在不符的情況。三是信貸產品簡單。當前貸款的需求較之以前更趨多樣化，但金融機構現有貸款產品仍以傳統品種為主，貸款產品的創新力度不夠。經辦金融機構缺乏信貸積極性。在小額貼息貸款政策性要求和金融機構商業化經營的制度設計下，如果處理不好政策性與商業性之間的矛盾以及不同責任主體之間的利益矛盾，就會影響小額貼息貸款政策的順利實施。目前內黃縣農戶貸款的主要用途仍以種養殖業為主，約占全部農戶貸款的70%。農業經濟本身具有分散、缺乏產業規模效應且生產效率低的屬性，加之生產周期長，對自然災害的風險抵御能力弱，農產品不僅利潤較低，而且還面臨很大的市場風險，所以該產業不具有充足的盈利水平和償還能力。失業人員自主創業主要是在社區、街道等從事商業、餐飲和修理等微利經營項目，科技含量較低，不確定因素較多，而對其發放貸款的筆數多、金額小，管理難度大，銀行經營成本和管理成本高、收益低。以上原因使得金融機構對發放小額貼息貸款的積極性不高，目前內黃縣小額貼息貸款承辦銀行僅有縣農村信用聯社和郵政儲蓄銀行兩家。擔保補償機制不健全。一是擔保機構擔保能力不足。按規定發放小額貼息貸款，需要地方財政提供配套資金給予擔保。但由于內黃縣地方財政相對困難，目前擔保基金共有242萬元，即使按照規定將擔保額度放大5倍，與有貸款需求并且符合貸款條件人員的貸款需求量相比有太大差距，擔保基金的不足，將直接影響小額貼息貸款的發放力度。二是農業保險業務發展緩慢，險種少，業務量小，覆蓋率低，由于高風險、高理賠率、保險責任難確定等原因，保險公司缺乏拓展農業保險市場的積極性，農業保險市場發展緩慢，目前僅有小麥保險、玉米保險、能繁母豬保險等三個險種。

四、實現小額貼息貸款可持續發展的對策

進一步推廣發展需要進行完整的制度設計，完善政策環境，需要政府、銀行、專業合作社及個人形成合力，搞好金融創新服務，建立科學發展長效機制。積極發展農村社區金融機構。要從根本上解決供求矛盾，還必須發展多層次的小額信貸載體，利用多樣化的資金供給滿足多層次的金融需求。在利用原有農村正規金融機構的基礎上，大力發展各類新型農村金融機構，利用非政府的小額信貸機構彌補正規金融機構的不足，整合本區域的民間資本，增大小額信貸的資金供給，如發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構。加強對小額貼息貸款的風險控制。建立風險保障機制，擴大政府小額貼息貸款風險基金規模，大力推進農業保險，鼓勵民間擔保機構發展，不斷創新社會化擔保的方式，確保貸得出收得回。優化信用環境，繼續推進信用村鎮建設和農戶信用評級制度，定期向社會公布，形成社會和道德對農戶的激勵約束，增強農戶還款的自覺性和信用意識。創造適宜的政策環境。小額貼息貸款具有一定程度的公共產品的性質，所以應制定配套的鼓勵政策措施，不讓參與小額貼息貸款的金融機構吃虧，如在一定期限內，政府通過稅收優惠、利率上限管理等積極政策吸引商業銀行介入小額貼息貸款業務，力求在政策性和盈利性之間尋求平衡，促進小額貼息貸款業務的健康、規范、可持續發展。協調有關部門建立健全長效工作機制。建立定期協調會商制度，加強財政、人力資源、人行、擔保中心等部門之間的溝通和協調，形成合力，保證渠道暢通、運轉靈活、落實高效。財政部門應做好財政貼息資金、獎補資金和擔保基金管理工作，確保資金及時到位和專款專用；人力資源部門應做好小額貼息貸款審核管理工作，提供相關的技術培訓和信息服務，從而減少小額貼息貸款項目的風險，提高貸款人的還款能力和理財能力；人民銀行應協調指導經辦金融機構落實小額貼息貸款政策，做好小額貼息貸款發放管理工作。

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