行政機(jī)關(guān)如何實施行政處罰

摘要：中華人民共和國對行政處罰實施的規(guī)定，主要體現(xiàn)在行政處罰法中，處罰的實施是關(guān)乎處罰設(shè)定或者說中國立法者追求行政處罰應(yīng)然狀態(tài)的關(guān)鍵步驟。主要從充分保障處罰機(jī)關(guān)依法獨立行使處罰權(quán)的過程，處罰機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，行政處罰程序的雙重保障作用等方面談對處罰實施的一些理論構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：行政處罰；實施；效率

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0231-02

一、實施：充分保障處罰機(jī)關(guān)依法獨立行使處罰權(quán)的過程

實施是行政處罰創(chuàng)設(shè)、實施、救濟(jì)三個環(huán)節(jié)中的第二個環(huán)節(jié)，也是最根本、最重要的中心環(huán)節(jié)。創(chuàng)設(shè)行政處罰不是目的，而是為了使處罰得到最完全、最正確、最徹底的實施。它不僅需要一套自上而下、龐大嚴(yán)密的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，而且涉及到幾億公民、幾百萬法人或其他組織的切身權(quán)益，這就決定了“執(zhí)法必嚴(yán)”必將比“有法可依”更加困難。

如果說創(chuàng)設(shè)的實質(zhì)是以法的形式公平分配處罰機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)，并對各自的違法后果加以規(guī)定；救濟(jì)的本質(zhì)是切實維護(hù)相對一方依法行使訴權(quán)，平衡處罰實施過程中行政機(jī)關(guān)與相對一方因明顯不對等的法律地位造成的巨大反差。那么實施行政處罰的核心則是充分保障處罰機(jī)關(guān)依法獨立行使行政處罰權(quán)，使其不受法外權(quán)力和其他法外因素的干擾。這是因為實施行政處罰是行政機(jī)關(guān)單方面意志的產(chǎn)物，不需要相對一方同意，而且一般均違背相對一方意愿。因此，行政機(jī)關(guān)如果沒有充分的處罰權(quán)并獨立予以行使，其意志就會因相對一方的抵制和其他方面的干擾而難以實現(xiàn)。

對行政處罰權(quán)的保障可以分為“硬件”保障和“軟件”保障兩大部分。“硬件”保障指的是以權(quán)力保障權(quán)力，即以立法權(quán)，行政強制權(quán)和司法權(quán)保障行政處罰權(quán)。首先，立法對行政處罰予以設(shè)定并加以保障；其次，由行政強制權(quán)保障其行使，如以強制傳喚、強制訊問、強制取證、強制扣押、強制執(zhí)行等手段保障傳喚權(quán)、訊問權(quán)、取證權(quán)、裁決權(quán)等行政處罰權(quán)的實現(xiàn)；最后，以司法權(quán)維護(hù)合法的行政處罰決定，并依法予以強制執(zhí)行。

行政處罰權(quán)的“軟件”保障則是指要為處罰權(quán)的有效行使創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。首先，要有一個良好的政治環(huán)境。要實現(xiàn)政治安定，擴(kuò)大政治民主，完善政治體制，理順政治關(guān)系。其次，要有一個良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，深化經(jīng)濟(jì)改革，完善經(jīng)濟(jì)體制，理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系。再次，要有一個良好的法制環(huán)境。要健全立法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，完善法律體系和法律規(guī)范，加強法制隊伍的建設(shè)，提高全民族的法律意識。最后，要有一個良好的文化環(huán)境。要大力發(fā)展文化教育事業(yè)，努力提高全體公民的文化知識水平，徹底清除封建文化的余毒和影響，極大地推進(jìn)中華民族的精神文明進(jìn)程。

二、處罰機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)

（一）自由裁量與立法設(shè)立

1.要保障處罰機(jī)關(guān)在即時處罰中的自由裁量權(quán)。即時處罰是行政機(jī)關(guān)為維護(hù)正常的社會秩序而當(dāng)場所處的輕微處罰。由于某些領(lǐng)域的行政管理時效性特別強，因此要求賦予該領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)在處罰幅度、程序和證據(jù)上以較大的自主決定權(quán)。如《治安管理處罰條例》第34條第1款規(guī)定，“對違反治安管理的人處警告或者50元以下罰款的，或者罰款數(shù)額超過50元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當(dāng)場處罰。”該條款即授予公安機(jī)關(guān)在罰款數(shù)額和處罰程序上以較大的自由裁量權(quán)。

2.要保障處罰機(jī)關(guān)在輕微處罰中的自由裁量權(quán)。輕微處罰是指警告和數(shù)額不大的財產(chǎn)處罰。這類處罰對相對一方的合法權(quán)益影響不大，但卻為行政管理所必須。因此，可以在立法時授予行政機(jī)關(guān)靈活處理的權(quán)力。

3.要保障處罰機(jī)關(guān)在法定處罰幅度內(nèi)的自由裁量權(quán)。我們不能期望立法者能夠預(yù)見實踐中的一切特殊情況，也不能期望法律能夠包羅萬象、規(guī)定一切。但任何一部好的法律都應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個合適的處罰幅度，以讓行政機(jī)關(guān)在法定的框架內(nèi)，根據(jù)各種實際情況，自主選擇罰則、數(shù)額和期限。

4.要保障處罰機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定較為粗疏情況下的合理的自由裁量權(quán)。由于實踐的亟須或經(jīng)驗的不成熟，導(dǎo)致有些法律法規(guī)對處罰幅度規(guī)定過于寬泛，甚至不作罰則和數(shù)額的限定。在此情況下，行政機(jī)關(guān)科處的行政處罰只要不屬顯失公正或明顯不當(dāng)?shù)模磻?yīng)予以保障。

（二）自由裁量與司法審查

1.被處罰人對處罰機(jī)關(guān)的自由裁量行為未提出訴訟的，法院不得主動受理該案件。

2.被處罰人雖對處罰機(jī)關(guān)的自由裁量行為提起訴訟，但由于不符合《行政訴訟法》所規(guī)定的法定起訴條件，或超過訴訟時效的，人民法院不得受理該案件。

3.人民法院受理被處罰人對處罰機(jī)關(guān)的自由裁量行為提起的訴訟后，經(jīng)審查未發(fā)現(xiàn)該自由裁量行為有《行政訴訟法》第54條第（2）項規(guī)定的濫用職權(quán)情形的，不得判決撤銷和部分撤銷原處罰決定，亦不得判決處罰機(jī)關(guān)重新作出處罰決定。

4.人民法院受理被處罰人對處罰機(jī)關(guān)的自由裁量行為提起的訴訟后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該自由裁量行為是在法律、法規(guī)規(guī)定的幅度之內(nèi)作出的，而該法定幅度又十分具體、細(xì)密，一般不得以顯失公正為由判決變更原處罰決定。

5.人民法院受理被處罰人對處罰機(jī)關(guān)的自由裁量行為提起的訴訟后，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)雖然該裁量行為所依據(jù)的法律、法規(guī)規(guī)定的幅度過寬，甚至沒有幅度規(guī)定，但該裁量行為并無畸輕畸重或其他顯失公正之處，即不存在雖合法但嚴(yán)重不合理的問題，在此情況下，法院亦不得判決變更原處罰決定。

三、行政處罰程序的雙重保障作用

行政處罰程序作為行政程序在行政處罰領(lǐng)域的特殊運用，十分典型地體現(xiàn)了其對民主和效率的雙重保護(hù)功能以及它在處罰權(quán)與公民權(quán)之間的平衡與調(diào)和作用。因此，行政處罰程序又必須具有促進(jìn)行政效率的功能。

1.平等原則。行政處罰程序的平等原則要求行政機(jī)關(guān)與相對一方在程序階段不僅法律地位平等，而且法律地位趨向?qū)Φ龋允瓜鄬σ环綇募兇獾奶幜P對象變?yōu)榭梢岳闷涑绦驒?quán)利抗衡處罰機(jī)關(guān)的主體，從單純的被動者變?yōu)橐欢l件下的主動者，從而在一定程序上平衡雙方在實體階段法律地位嚴(yán)重不對等造成的巨大反差。平等原則根本的特征是弱化了處罰實施過程中行政機(jī)關(guān)與相對一方之間的處罰—服從關(guān)系，確立了相對一方以某種方式參與處罰的實施過程，并有可能申訴自己的不同意見的機(jī)制，減少了行政機(jī)關(guān)違法實施處罰的可能性。平等原則是保證處罰結(jié)果公正合法的基本前提。聽證程序、申請回避程序、要求告知程序等即集中體現(xiàn)了平等原則的特征。在美國，法學(xué)界對程序的平等原則較為重視。一種普遍的觀念認(rèn)為，程序具有固有的價值，因為它給予行政行為針對的公民以參與行政過程和表達(dá)其作為人的尊嚴(yán)的權(quán)利。為了保證公民不被當(dāng)做一個“物體”來看待，他有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)作出行政行為前與其協(xié)商。這種觀念肯定了程序的參與價值，而不論會得出什么結(jié)果。

2.公開原則。行政處罰程序的公開原則要求行政機(jī)關(guān)增加行政活動的開放度和透明度，讓相對一方了解行政處罰的全過程以及處罰的事實、證據(jù)、法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等，以確認(rèn)自己是否違法以及處罰是否合法。公開原則是保證處罰結(jié)果公正合理的必備條件。只有當(dāng)被處罰者知道處罰過程，能判斷處罰是否正確，并自覺地履行處罰決定時，行政機(jī)關(guān)才有力量。處罰程序的公開原則主要體現(xiàn)在表明身份、出示依據(jù)、說明理由、告知權(quán)利等程序中。

3.公正原則。行政處罰程序的公正原則要求在實施處罰的每一個環(huán)節(jié)、步驟和方法上都以公正為核心，以保證行政處罰的合理性和合法性。公正原則既是行政處罰程序的出發(fā)點，又是其歸宿。英國的韋德教授認(rèn)為，行政行為的合理主義和行政程序的公正主義是行政法的“兩根支柱”，這無疑是極有見地的見解。英美行政法中的“正當(dāng)程序”理論之所以較為發(fā)達(dá)，并具有十分重要的地位，顯然是與人們普遍重視行政程序有關(guān)。行政程序的公正原則既包容了平等原則和公開原則的內(nèi)核，又具有它們二者所不包含的內(nèi)容。可以認(rèn)為，平等原則和公開原則是形式與手段，公正原則則是本質(zhì)和目的。公正原則體現(xiàn)在每一項處罰程序中，是指導(dǎo)處罰程序設(shè)置和運行的根本準(zhǔn)則。

行政處罰程序保障效率的功能則主要通過下列各項措施來體現(xiàn)：

1.實行嚴(yán)格的時效制度。即在行政處罰的立案、調(diào)整、聽證、作出決定、送達(dá)、執(zhí)行以及當(dāng)事人申訴意見、要求回避、申請復(fù)議、提起訴訟、履行規(guī)定等各環(huán)節(jié)遵循嚴(yán)格的期限規(guī)定。行政機(jī)關(guān)超過期限即不得再行處罰；相對一方超過期限即觀為自動放棄相應(yīng)環(huán)節(jié)的程序權(quán)利。目前中國行政處罰的時效制度還很不健全，執(zhí)行得也很不嚴(yán)格，從而在很大程度上影響了行政處罰的迅速、有效實施。

2.加強強制處置程序和強制執(zhí)行程序。即進(jìn)一步明確規(guī)定作出處罰決定前的檢查、搜查、扣押、拘留等強制處置程序和作出處罰決定后的代執(zhí)行、執(zhí)行罰、直接強制執(zhí)行等程序，并確保其得到嚴(yán)格執(zhí)行。

3.采取其他有關(guān)配套措施。主要有復(fù)議、訴訟期間不停止處罰決定的執(zhí)行；允許授權(quán)或委托實施行政處罰；處罰管轄權(quán)可以依法轉(zhuǎn)移等等。

當(dāng)然，行政處罰程序作為一個統(tǒng)一的有機(jī)整體，其每一項環(huán)節(jié)、步驟和方法固然可以在保障民主或保障效率方面有所側(cè)重，但卻不可能脫離處罰程序的整體功能而絕對地保障一方面，舍棄另一方面。如處罰程序中的時效規(guī)定固然對提高行政效率有重要作用；但從另一角度來看，行政機(jī)關(guān)超過法定期限實施的處罰無效，則又保護(hù)了相對一方的權(quán)益。再如聽證程序固然是保障民主的重要手段，但它又保證了個人利益與公共利益的一致，改善了行政機(jī)關(guān)與相對一方的關(guān)系，調(diào)動了執(zhí)法者與守法者雙方依法辦事的主動性與自覺性，推動了政治、經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，從而在深層次上促進(jìn)了行政效率的提高。