公有公共設施致害及其相關概念的分析

摘要：伴隨著管理行政向服務行政的轉變，越來越多的公有公共設施正不斷地進入我們的日常生活，我們的旦夕禍福與這些公有公共設施密不可分。公有公共設施的日益完善標志著政府職能的轉變與服務型政府的逐漸建立與完善。但是與公有公共設施日益豐富相對應的卻是理論研究的滯后。通過對公有公共設施概念的界定，進一步明晰公有公共設施的內涵和外延，這無論是從公有公共方向的使用和維護方面，還是對公民權利的保護方面都有著重要的意義。

關鍵詞：公有公共設施；損害賠償；公民權利

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0237-02

一、公有公共設施的概念

對于什么是公有公共設施，可謂是見仁見智，不同的國家對其有不同的定義，不同的學者也有不同的見解。有代表性的觀點主要有：“公有公共設施，是指行政主體基于公眾共同之利益與需要，為增進人民福利，而提供與公眾使用的各類有體物或物之設備，如道路、公園、廣場、航空站、車站、停車場、學校、市場、港埠、體育休憩游樂設備、消防、醫(yī)療衛(wèi)生設施及郵政、電信、自來水等公共設施。”“公有公共設施是指由政府設置或管理，為公共使用目的而建造的設施。”“公有公共設施，是指由行政機關或其特許的公務法人設置或管理，供公眾使用的設施，包括公路、鐵路、橋梁、港埠碼頭、堤防、上下水道、車站、機場、自來水廠、煤氣供應站等等。”

綜合以上觀點，筆者認為，公有公共設施，是指由行政機關或其特許主體，為公共利益的需要，而直接投資或以各種融資渠道興建的，并由行政機關或其特許主體進行管理的自然物、合成物及其物之設備。在理解公有公共設施這一概念時，要明確以下幾個問題：

1.公有公共設施的所有權并不只限于國家。所謂“公有”并非是指所有權歸屬于國家所有，只要是由行政機關或其特許主體設置或管理，目的用于公共利用，且不以營利為目的的自然物、合成物及其物之設備，就屬于本文所稱的公有公共設施。筆者在對公有公共設施定義時已經提到過，公有公共設施也包括通過融資渠道興建的設施，是指興建公有公共設施的貸款沒有清償完畢前，國家對其只有占有權和使用權，其所有權卻不完全歸屬于國家所有。

2.公有公共設施設置或管理的主體是各級行政機關及其特許主體。其中“特許”是指，各級行政機關以行政委托、行政授權、行政許可或其他符合法律規(guī)定的方式，將公有公共設施的設置或管理權交給其認為符合條件的其他主體行使。

3.公有公共設施所提供的必須是公共服務。公有公共設施的本質是政府為了公共利益的需要，所提供的公共服務，是指為政府或其特許的其他主體，在提供這種公共利益過程中，所應承擔的職責和履行的義務。

4.對“設施”應當作廣義的理解，設施不僅包括人工物、合成物及其附屬設施，也包括國家擔負管理和維護責任的自然公物，例如河川、海濱等；不僅包括不動產，也應包含動產，如用于公共服務的車輛、飛機、博覽會使用的臨時建造物、巨幅像牌等。

5.公有公共設施必須不以營利為目的。對公有公共設施的使用，可以是無償?shù)模部梢允怯袃數(shù)模泄苍O施必須不能以營利為目的，否則就有違背公共之意。但是，需要注意的是，不以營利為目的并不是說其設置或管理的主體就不能收取任何費用，只是對使用人所收取的費用是必須用于該公有公共設施的正常運行，而不能是以營利為目的。

6.公有公共設施必須是有體物。也就是說公有公共設施必須具有有形性，使其不同于一般的財產權利以及非物質利益，公有公共設施必須以實體的存在為必要。

二、公有公共設施與其他相近概念的辨析

1.公有公共設施與城市公益設施。城市公益設施，是指各級政府為了改善人民生活環(huán)境，而直接投資或者通過融資渠道，在城市范圍內修建的公共建筑。城市公共設施與公有公共設施的內涵是基本相同的，但是其外延卻比公有公共設施小得多。城市公益設施，在位置上僅限在城市的范圍內的道路、道路附屬物。河川、橋梁、港埠、水庫、自來水、上下水道等，但在城市范圍以外的公有公共設施不屬于此類。

2.公有公共設施與公共財產。公共財產，中國《刑法》作了明確規(guī)定，是指國有財產、勞動群眾集體所有的財產、用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金的財產。另外，在國家機關、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團體管理、使用或者運輸中的私人財產，以公共財產論。通過上述規(guī)定，可以看出公共財產的范圍要比公有公共設施的范圍廣泛得多，它是私人財產的對稱。二者之間的區(qū)別在于，公有公共設施的設置與管理的主體必須是行政機關，而其他主體并不能直接成為其設置、管理的主體；而公共財產的主體可以直接是集體經濟組織，集體經濟組織可以直接基于本身的職權對其進行管理，而不用行政機關的委托。另外，公有公共設施必須不以營利為目的，而公共財產的所有人或管理人可以通過他人對公產的利用而獲取收益。

3.公有公共設施與公共物品。薩繆爾森認為，公共物品就是指“這樣一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否愿意消費”。嚴格說來，公共物品主要有兩方面的顯著特性：第一，非排他性，公共物品并不遵循“誰付出，誰受益”的原則，即公共物品提供后，面向的是不特定的公眾，而不是只面向對其投入的特定群體；第二，非競爭性，是指一個人對公共物品的消費不減少或不影響其他人對這種物品的消費。根據(jù)公共物品的本質屬性，可以將其分為兩大類，即自然屬性公共物品和社會屬性公共物品。自然屬性公共物品有陽光、空氣等，并不在本文討論之列。社會屬性的公共物品通常可以分類為政治屬性、經濟屬性、文化屬性和社會公益屬性的公共物品幾種類型。因此，公共物品不限于物質產品，一些由政府提供的非物質產品和服務，如法律、規(guī)章、政策、環(huán)境保護、天氣預報、消防、社會保障、失業(yè)保險等也都屬于公共物品的范疇，甚至有效率的政府本身也可被視為一種公共物品。

4.公有公共設施與公共營造物。在臺灣，公共營造物與公有公共設施是有區(qū)別的，它與公有公共設施相比，更關注的是人與物的結合，如：公立學校、郵局等，而且公共營造物必須是持續(xù)性的設施，因此臨時性的公共設施不屬于公共營造物。可見，公有公共設施與公共營造物在內涵上是有所重合的，但二者也各具特色，并不是包含與被包含的關系。

三、公有公共設施的分類

1.直接管理的公有公共設施和間接管理的公有公共設施。根據(jù)直接經營主體的不同，分為由行政主體直接管理的公有公共設施和間接管理的公有公共設施。在中國，公有公共設施可以由非行政主體直接管理并提供公用，例如《中華人民共和國公路法》規(guī)定，各級道路交通主管部門可以對公路直接進行管理、收費和保護，也可以由行政機關特許的其他符合條件的主體以行政主體的身份對公有公共設施進行日常的管理和收費。特別是在市政公用事業(yè)領域，不少城市對城市基礎設施建設、經營中有競爭性質的行業(yè)，在政府統(tǒng)一規(guī)劃和規(guī)范管理的前提下，采用 BOT（建設—經營—轉讓）的方式引入資金，而由投資者在規(guī)定的年限內享有對該設施經營和收費的權利。這樣，投資者就成為公有公共設施在一定期限內的經營主體，而國家通過對這些經營主體的管制就間接實現(xiàn)了管理的目的。此時投資者只是一個被委托的主體，而不是該設施的所有者，因而，并不獨自承擔該公有公共設施所引發(fā)的法律責任。

2.限制利用的公有公共設施和不限制利用的公有公共設施。根據(jù)公有公共設施的使用人的使用權是否受到限制，分為限制利用的公有公共設施和不限制利用的公有公共設施。為了維持公有公共設施本身的正常運行，出于公共利益的考慮，大多數(shù)公有公共設施的經營者都會選擇對使用人進行必要的限制。作為公有公共設施設置或管理的主體，其有責任維護社會的公共利益，并有權拒絕危及公有公共設施安全的使用，例如，可以拒絕超出橋梁承重量的車輛上橋，可以責令堤壩上的違法建筑限期拆除等。筆者認為，只要不損害到公共設施的安全和公共利益，對使用人的任何使用方式都不應當加以禁止。

3.壟斷性公有公共設施和非壟斷性公有公共設施。根據(jù)是否具有壟斷性，分為壟斷性公有公共設施和非壟斷性公有公共設施。在公共設施涉足的領域中，有許多是具有自然壟斷性質的，例如鐵路、供電、供氣、電信等公營事業(yè)，這也是某些行業(yè)規(guī)模經濟效益的必然要求。只有當市場被唯一的主體所占有，并且其經營達到一定的規(guī)模時，才能產生足夠的效益使之能夠維持自身的發(fā)展，并收回初期投入的大量成本。此類行業(yè)中的公有公共設施，必須由政府對它進行從價格標準到服務質量的嚴格管制，防止其利用特殊的地位損害服務接受者的合法權益。當然，也有一些設施并不具有壟斷的地位，只是由于其無法帶來盈利，私人很少愿意提供，所以為了滿足社會的需要，只能由國家提供。

4.收費的公有公共設施和不收費的公有公共設施。根據(jù)利用者是否要繳費，分為收費的公有公共設施和不收費的公有公共設施。路燈、綠地等設施，是免費使用的；而部分道路、橋梁等都是收費的。由于公有公共設施是以提供公共物品和服務為目的的，因此，即使對于收費的公有公共設施而言，它也只能收取維持其運轉所必需的費用，而不能以獲取利潤為目的，征收超額費用。

5.其他公有公共設施。根據(jù)所提供服務內容的不同，還可以分為社會福利設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、學校教育設施、供給事業(yè)設施和社會教育設施等。

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[責任編輯 王玉妹]