地方服務(wù)型政府的界定及特征分析

摘要：近年來，地方服務(wù)型政府建設(shè)在一些地方已經(jīng)取得很大進(jìn)展，但在推進(jìn)地方服務(wù)型政府的實(shí)踐中仍然存在諸多的問題，其中理論認(rèn)識不到位、思想觀念的局限性，導(dǎo)致了實(shí)踐中地方服務(wù)型政府建設(shè)不徹底不完善。為此有必要對地方服務(wù)型政府的理論進(jìn)行梳理，對解決地方服務(wù)型政府建設(shè)中的理論與實(shí)踐誤區(qū)有所幫助。

關(guān)鍵詞：地方服務(wù)型政府；內(nèi)涵；基本特征

中圖分類號：C93 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0220-03

一、政府模式的歷史演變

“政府模式，即政府的類型，是政府行政理念、行政制度、行政體制、行政職能、行政目標(biāo)、行為方式等方面所綜合體現(xiàn)出來的一種特定性?！闭Ｊ綄儆谡紊蠈咏ㄖ姆懂牐欢ㄉ鐣纳蠈咏ㄖ偸沁m應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的客觀需要而產(chǎn)生的，建立什么樣的政府模式并不是以我們的主觀意志為轉(zhuǎn)移，而是由社會歷史發(fā)展的客觀規(guī)律決定的。根據(jù)政府職能范圍、職能性質(zhì)，人類社會已經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府模式和管理型政府模式，現(xiàn)在正向服務(wù)型政府模式轉(zhuǎn)變。

1.管制型政府模式。管制型政府模式產(chǎn)生于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)時代，是一種最低級、最原始的政府類型。三次社會大分工不僅促進(jìn)了生產(chǎn)力的發(fā)展，更重要的是社會完全分裂為奴隸主和奴隸兩大對立階級，他們之間的這種占有與被占有，剝削與被剝削的關(guān)系導(dǎo)致國家的產(chǎn)生，同時統(tǒng)治型政府隨之而來。這種政府模式的組織形式是傳統(tǒng)型的，即統(tǒng)治者的產(chǎn)生是由血緣和出身而定，統(tǒng)治的權(quán)威基礎(chǔ)是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者所默認(rèn)的天賦神權(quán)理念以及傳統(tǒng)規(guī)則、先例和習(xí)俗等等。政府最主要的、最根本的職能就是統(tǒng)治，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志和利益，其他職能如社會職能、經(jīng)濟(jì)職能也是為實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治職能服務(wù)的。因而這一時期的政府管理，以國王或君主為中心，即“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”。在此基礎(chǔ)上，自然就形成了一整套固定化了的政府及其官員的行為規(guī)則和程序規(guī)比如：國家至上、全能政府、強(qiáng)制行政、權(quán)力萬能等等和一些具體的、可操作的、強(qiáng)制性的管理方式，即以國家權(quán)力作為后盾實(shí)施國家和政府對社會的全面控制和赤裸裸的政治統(tǒng)治，國家政府機(jī)器主要是鎮(zhèn)壓國內(nèi)反叛者，反對外族入侵。就中國而言，最典型的便是從夏商周奴隸制國家政府到秦漢乃至清朝的封建制國家政府。

2.管理型政府模式。步入近代社會，政府逐漸從混為一體的國家機(jī)器中分離出來，專門從事相對獨(dú)立的國家意志的執(zhí)行和社會公共事務(wù)的管理。斯密認(rèn)為，不斷增加國民財(cái)富的最佳途徑就是給予經(jīng)濟(jì)活動以完全的自由，排除任何人為的政府干預(yù)，放任自由是政府經(jīng)濟(jì)政策的最佳選擇?！肮艿淖钌俚恼攀亲詈玫恼?、“守夜人”等是對當(dāng)時政府的形象描述。20世紀(jì)30年代，世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)把資本主義推到了崩潰的邊緣，而傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對這場大危機(jī)束手無策，表現(xiàn)出很大的局限性。隨著凱恩斯《就業(yè)、利息和貨幣通論》的發(fā)表以及羅斯福新政的推行，強(qiáng)調(diào)放任自由的資本主義時代宣告結(jié)束，國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論開始盛行。“行政國家”是對當(dāng)時政府的形象描述，隨著20世紀(jì)初泰勒的管理理論的問世以至到馬克斯·韋伯的官僚組織政府的廣泛實(shí)踐，整個資本主義國家真正進(jìn)入了一個管理至上的時代。這個模式一直持續(xù)到20世紀(jì)70年代末新公共管理運(yùn)動為止，這一時期政府的社會公共事務(wù)的管理職能逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，以政府為中心，一切社會問題都由政府處理，一切資源都由政府經(jīng)營和配置，公民與社會被排擠在公共事務(wù)管理之外。管理型政府是管制型政府發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，管理是政府的主旨，政府主要通過行政手段管理社會事務(wù)。

3.服務(wù)型政府模式。自20世紀(jì)70年代以后，隨著西方發(fā)達(dá)國家步入瞬息萬變、知識爆炸的全球化、信息化社會，走到極致的官僚制行政，其固有弊端逐步顯現(xiàn)和暴露無遺，其優(yōu)勢也在逐步消失，甚至走向了它的反面，在實(shí)踐中遭遇它無法解決的困境。因此，20世紀(jì)70年代末80年代初起西方國家掀起了聲勢浩大的政府改革運(yùn)動，其目標(biāo)是摒棄官僚制。雖然各國所采取的措施不盡相同，但卻有著共同或相近的取向，那就是倡導(dǎo)市場價值的回歸，通過公共服務(wù)民營化、市場化和社會化等舉措，大規(guī)模壓縮政府經(jīng)濟(jì)職能和社會職能，以形成政府、市場、社會三者之間合作互動的多元化公共服務(wù)供給機(jī)制；引入市場競爭機(jī)制，把高度集權(quán)的、等級制的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)的、扁平的、網(wǎng)絡(luò)式的組織結(jié)構(gòu)，把公務(wù)員的終身任用制轉(zhuǎn)變?yōu)楹贤蛡蛑疲芍匾曔^程控制轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暯Y(jié)果控制，追求顧客滿意。三十多年政府改革運(yùn)動已經(jīng)使西方各國政府紛紛建立起服務(wù)型政府模式，服務(wù)型政府摒棄了管制型政府模式和管理型政府模式的官本位、權(quán)力本位、政府本位的思想，把服務(wù)社會、服務(wù)公民擺在首位，政府的一切工作是服務(wù)，政府一切工作的目標(biāo)是做好服務(wù)。

服務(wù)型政府是一種全新的政府模式，即能夠滿足人類在新的歷史條件下社會治理需求的政府，它倡導(dǎo)的價值取向與管制型政府、管理型政府恰恰相反；不是政府統(tǒng)治社會，而是社會控制政府，使政府權(quán)力重新回歸社會，是以人為本，將公共服務(wù)職能擺在更加突出位置，并逐步成為政府的主要職能或核心職能，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需要的政府。綜上所述服務(wù)型政府是區(qū)別于管制型政府、管理型政府的一種特殊的行政模式，是以人為本，將公共服務(wù)職能擺在更加突出位置，并逐步成為政府的主要職能或核心職能，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需要的政府。

二、地方服務(wù)型政府的內(nèi)涵

英國《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》認(rèn)為，地方政府是“權(quán)力或管轄范圍被界定在國家的一部分地區(qū)內(nèi)的政治機(jī)構(gòu)。它具有如下特點(diǎn)：長期的歷史發(fā)展，在一國政治結(jié)構(gòu)中處于隸屬地位，具有地方參與權(quán)、稅收權(quán)和諸多職責(zé)”?！暗胤秸Y(jié)構(gòu)不同于聯(lián)邦政治體制下的州和省，不能享有主權(quán)。地方政府從屬于國家政府，或聯(lián)邦政府和省政府；它必須在為它所規(guī)定的法律權(quán)限范圍內(nèi)活動”。

由此可見，地方政府應(yīng)該包括以下幾層含義：（1）與各級地方政府相對應(yīng)的是國家為進(jìn)行行政管理而劃分的各級區(qū)域；（2）包括了除中央政府以外的各級政府；（3）地方的國家行政機(jī)關(guān)，它同中央政府的區(qū)別是基于國家行政系統(tǒng)中的地位、職責(zé)、權(quán)限的不同和管轄范圍不同。因此，地方政府是指在國家特定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，對本地區(qū)事務(wù)享有自治管理權(quán)的地域性統(tǒng)治機(jī)關(guān)。在單一制國家，是指除中央政府之外的所有地方政府。

中國地方政府是指相對于中央政府而言的，中央以下各級政府機(jī)關(guān)的總稱。地方政府是中國政府體系中的重要組成部分，地方政府與民眾日常生活息息相關(guān)，因?yàn)榈胤秸闹饕毮苁菆?zhí)行中央制定的各項(xiàng)政策，制定地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，為地方發(fā)展提供各類公共物品，發(fā)展地方社會各項(xiàng)事業(yè)。

地方服務(wù)型政府包含服務(wù)型政府的所有概念和內(nèi)涵，只是主體更具有特定性，各地地方服務(wù)型政府建設(shè)所采用的服務(wù)方式都是不同的，我們不妨來界定一下地方服務(wù)型政府的內(nèi)涵：首先，從執(zhí)政理念上以全新的服務(wù)理念為支撐，從根本上破除了傳統(tǒng)管理型政府的“官本位、政府本位、權(quán)力本位”理念，實(shí)現(xiàn)“公民本位、社會本位、責(zé)任本位”的回歸；其次，從職能范圍上定位于“有限”政府，即從根本破除傳統(tǒng)上的事無巨細(xì)、統(tǒng)包統(tǒng)攬、無限擴(kuò)張的全能型政府；再次，從治理方略上定位于“法治”型政府，從根本破除傳統(tǒng)的主觀臆斷式“人治”型政府，實(shí)現(xiàn)政府的依法行政和依法治政的施政方略；最后，從行政方式上根本改變傳統(tǒng)的行政命令式的管理方式，實(shí)現(xiàn)“柔性”行政指導(dǎo)代替剛性的行政命令成為現(xiàn)代服務(wù)型政府施政的中心手段。因此我們可以這樣理解地方服務(wù)型政府：是地方政府在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，以為人民服務(wù)為宗旨對服務(wù)型政府建設(shè)所進(jìn)行的實(shí)踐探索，其職能定位以公共服務(wù)職能為核心，強(qiáng)化監(jiān)督與有效監(jiān)管，突出民主、法治、責(zé)任與效能的政府。

三、地方服務(wù)型政府的基本特征

1.在執(zhí)政理念上樹立以人為本理念。對于地方政府來講，發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟(jì)的增長，更不僅僅是GDP的增長，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展更應(yīng)該是以人為本的發(fā)展。單純的GDP增長不等于發(fā)展，如果忽視社會發(fā)展，可能會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。地方政府作為國家政治制度的重要組成部分，地方政府執(zhí)行中央制定的各項(xiàng)政策，制定地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，為地方發(fā)展提供各類公共物品，發(fā)展地方社會各項(xiàng)事業(yè)，其執(zhí)政理念與民眾幸福度密切相關(guān)。自從黨的十七大明確提出科學(xué)發(fā)展觀之后，樹立以人為本的發(fā)展理念，對地方政府的轉(zhuǎn)型十分重要。堅(jiān)持以人為本，就是要尊重人的特性和本質(zhì)，把人民的利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；要求把人作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的動力和目的，一切為了人，一切依靠人，不斷滿足人民多方面的現(xiàn)實(shí)需要和實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展?！耙匀藶楸尽笔紫汝U發(fā)了發(fā)展的根本目的是為了“人”。從本質(zhì)上講，“以人為本”就是一切從“各地廣大人民的根本利益”出發(fā)，促進(jìn)人的全面發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化、精神生活和政治民主的需求。

2.在政府職能結(jié)構(gòu)中突出公共服務(wù)職能。政府職能是一個歷史范疇包括階級統(tǒng)治職能、社會管理職能、社會服務(wù)職能和社會平衡職能。政府要有效行使其職能，必須適應(yīng)不同社會、不同歷史時期的不同行政環(huán)境的要求。十七大報(bào)告提出，“加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入。增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力”。構(gòu)建和諧社會的一個根本目標(biāo)是使全體人民共享改革發(fā)展的成果。當(dāng)前中國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，伴隨著經(jīng)濟(jì)增長，迫切需要政府解決好就業(yè)、收入差距、城鄉(xiāng)差距、社會弱勢群體保障以及腐敗等問題，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。地方政府與民眾日常生活息息相關(guān)，因?yàn)榈胤秸闹饕毮苁菆?zhí)行中央制定的各項(xiàng)政策，制定地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略，為地方發(fā)展提供各類公共物品，發(fā)展地方社會各項(xiàng)事業(yè)。地方政府應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民、企業(yè)征詢意見、解釋政策和回答問題，對公眾提出的問題和要求，及時做出處置和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。為此，要特別強(qiáng)化地方政府在提供公共服務(wù)方面的責(zé)任，地方政府的工作重點(diǎn)就是要以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，關(guān)注人民群眾的基本需求，建構(gòu)良好的公共服務(wù)體系。

3.在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中強(qiáng)化公共服務(wù)支出。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)理順政府與市場的關(guān)系，政府要規(guī)范自身的職能，避免職能的“越位”、“錯位”和“缺位”?，F(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不僅不能理順政府與市場的關(guān)系，反而促使政府更大的職能“越位”，即政府在社會發(fā)展方面存在很大的職能缺口。構(gòu)建地方服務(wù)型政府，必須進(jìn)行公共財(cái)政體制的創(chuàng)新，變革政府財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，突出強(qiáng)化公共服務(wù)能力。地方服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)將公共財(cái)政的支出重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向公共性強(qiáng)的公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育和公共救濟(jì)等領(lǐng)域。地方政府的公共服務(wù)就是要實(shí)現(xiàn)地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、公共安全等基本公共服務(wù)的全覆蓋和均衡化。為此，必須切實(shí)履行好地方政府在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)服務(wù)、社會保障、社會治安等方面的職責(zé)，優(yōu)化公共資源配置，逐步形成均衡的、普遍的、基本公共服務(wù)體系。要進(jìn)一步完善公共財(cái)政體系建設(shè)，一方面，要提高財(cái)政支出中用于公共服務(wù)方面的比重，不斷增加公共服務(wù)的總量，為人民群眾提供更多更好的公共服務(wù)；另一方面，要完善中央和省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化公共服務(wù)的結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)不同地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化。

4.在市場職能架構(gòu)中強(qiáng)化監(jiān)管與有效監(jiān)督。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場化程度的提高，地方政府逐漸成為重要的地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益主體與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動力量。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化導(dǎo)向的地方政府職能轉(zhuǎn)變，要求地方政府提高地方公共產(chǎn)品與地方公共政策的供給能力與效率，同時在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭中謀求更有利的宏觀政策與制度環(huán)境。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，社會資源的配置將主要通過市場價格機(jī)制的導(dǎo)向作用來實(shí)現(xiàn)。但由于壟斷現(xiàn)象難以避免等多種外部效應(yīng)的存在，市場價格機(jī)制有可能不能正確反映成本和收益，而出現(xiàn)市場信號不準(zhǔn)或失真的市場失靈情況。企業(yè)可能因市場失靈產(chǎn)生的錯誤導(dǎo)向而使經(jīng)營投資失誤；市場供給者或需求者也可能為了自己的利益而破壞契約關(guān)系和市場規(guī)則，造成市場秩序混亂。我們要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。其中，最重要的是要“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體推行電子政務(wù)，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)”。只有通過地方政府強(qiáng)化監(jiān)管與有效監(jiān)督才能克服市場機(jī)制本身的滯后性和自發(fā)性，保證整個國民經(jīng)濟(jì)的總體均衡。因此地方政府必須強(qiáng)化監(jiān)督與監(jiān)管職能，規(guī)制一切市場主體與市場行為，維護(hù)市場秩序，努力創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

5.在政府組織機(jī)構(gòu)中提升公共服務(wù)部門比重。公共服務(wù)是服務(wù)型政府的核心，也是現(xiàn)代行政的基本特征。“由于服務(wù)有動態(tài)和靜態(tài)兩種含義，所以公共服務(wù)依然可以從這兩方面來理解?！弊鳛閯討B(tài)的公共服務(wù)，是政府滿足社會公共需要、提供公共產(chǎn)品的服務(wù)，行為的總稱，它是由以政府機(jī)關(guān)為主的公共部門生產(chǎn)的、全社會所有公民共同消費(fèi)、所有消費(fèi)者平等享受的社會產(chǎn)品；作為靜態(tài)的公共服務(wù)，是活動的結(jié)果，這個層面上公共服務(wù)也是公共產(chǎn)品。因而我們可以說公共服務(wù)是政府行為的最終產(chǎn)出，是政府行為與公民需求最主要的結(jié)合點(diǎn)，也是公民評判政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的主要內(nèi)容。公共服務(wù)能不能有效滿足社會公眾的有效需求，主要取決于公共服務(wù)的供給數(shù)量和供給效率。數(shù)量和效率可以通過市場機(jī)制的發(fā)揮來解決，但市場機(jī)制本身存在滯后性和時效性。關(guān)鍵是一些必須有公共部門來提供的公共服務(wù)靠市場機(jī)制是無法有效解決的，因此必須強(qiáng)化公共部門在公共服務(wù)方面的能力。保障人民的根本利益是地方服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)和訴求，有效滿足社會公眾公共服務(wù)的需要，在政府的組織機(jī)構(gòu)中必須強(qiáng)化公共部門的服務(wù)能力，更重要的是改變行政管理部門強(qiáng)勢的格局，有效提升公共服務(wù)部門的比重。

6.民主政府、責(zé)任政府、法治政府和效能政府。民主政府，民主的意義就在于政府要民主決策的同時，接受來自公民的民主監(jiān)督；責(zé)任政府。正如法約爾所說：“責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任?！闭疀]有理由不去控制伴隨經(jīng)濟(jì)快速增長出現(xiàn)的兩極分化，更沒有理由不去幫助社會弱勢群體，保障其基本生活水平和尊嚴(yán)；法治政府，整個政府的權(quán)力的組織和運(yùn)行要以法律為準(zhǔn)繩，受法律的制約，包括政府部門整體行為和政府工作人員個體行為都應(yīng)是合法化、規(guī)范化的，政府的侵權(quán)行為受法律的追究?！坝袡?quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，法治政府的建設(shè)是保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的必然要求，只有堅(jiān)持法治，政府的行為才有合理性、合法性尺度，才能做到公平公正，才能真正為公眾服好務(wù)；效能政府，高效政府是社會文明發(fā)展的重要標(biāo)志，它意味著政府能夠充分和合理地利用、配置各種資源實(shí)現(xiàn)管理和服務(wù)的目標(biāo)，也意味著政府抓住、把握機(jī)遇的能力和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的效率。高效政府的建設(shè)以精簡政府機(jī)構(gòu)為前提，以減少政府管理層級為目標(biāo)，以整合政府工作流程為手段，以提高群眾滿意度為最終目的。

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[責(zé)任編輯 王玉妹]