土地公開出讓簡析

摘要：土地公開出讓，既發揮了市場機制，減少了土地腐敗案件的發生，又盤活了閑置，低效利用的國有存量土地，促使房地產開發企業集約節約利用土地，為城市建設提供了重要資金支持，對于菏澤城市社會經濟發展有著重大的意義。

關鍵詞：土地；公開出讓；簡析

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0158-02

自1986年菏澤市（縣級市）土地管理局建立至2000年，土地以行政劃撥或協議出讓，土地市場機制不能發揮作用，土地資產價值不能充分顯現。2001年菏澤市國土資源局嚴格落實國土資源部第11號令，對“商業、旅游、娛樂和商品住宅”四類用地開始實行公開出讓，土地市場機制開始發揮作用，最大限度地增加了政府土地收益，它標志著菏澤市城鎮國有土地使用制度改革邁出了關鍵一步。

本人將從土地公開出讓的重要性，土地公開出讓現狀、當前主要問題及解決辦法等幾個方面對菏澤市土地公開出讓工作進行簡單分析，以提高思想認識，自覺維護和堅持中國土地公開出讓制度。

一、土地公開出讓的重要性

1.充分發揮土地市場機制，大大減少了腐敗案件的發生。土地公開出讓前，菏澤市國土資源局首先發函征求菏澤市規劃局的意見，待收到擬出讓地塊的規劃設計條件后，市國土局再與原土地使用者以評估價作為參考，協商簽訂《國有土地使用權收回協議書》，對于約定的補償費用及時足額支付，從不打白條，不開空頭支票。收回土地后，出讓地塊的起始價、底價，競買保證金，加價幅度由菏澤市土地儲備委員會集體研究確定，實行科學民主決策。土地公開出讓全過程由菏澤市公證處公證，做到政務公開，依法操作，陽光操作，土地交易透明，建立了“公開、公開、公平”的用地秩序。商業、旅游、娛樂和商品住宅四類用地一律公開出讓，在中國土地市場網及《菏澤日報》上發布公告，公告內容沒有設置有失公平的限制性條件，以價高者得的原則確定買受人，真正形成了要地來市場，不再找市長的局面，大大減少了土地隱性交易等腐敗案件的發生。近年來，各地房地產開發企業踴躍來菏參與土地競爭，土地資產價值得以充分體現，土地價格節節攀升，菏澤2001年平均地價每畝12萬元，現在平均每畝230萬元，是2001年地價的19倍。

2.促進土地集約節約利用，提高土地利用率。土地是一種不可再生的自然資源，對于中國來說土地更加寶貴，對于城市來說更加稀缺。以行政劃撥方式取得城市國有土地的土地使用者，無償使用土地，致使土地利用低下，土地利用率普遍偏低。菏澤市國土資源局通過加大儲備城區內國有存量土地，收回閑置、低效利用的土地使用權后，分批分期對此公開出讓，建筑容積率由收回時的1.0提高到現在的3.5，出讓價格是收回價格的2～5倍，促使房地產開發企業自覺提高土地利用率。這樣就促使整體土地使用者少占了建設用地，間接地保護了耕地。

3.提供大量城市建設資金，為城市發展提供資金保障。業內人士普遍認為，中國各地地方政府的土地收入多，且常期穩定，被稱作地方政府的“第二財政”或“土地財政”。菏澤市土地收入就市區的公開收入即政府土地純收益為例。2001年為350萬元，2002年為1億元，2003年為1.5億元，2004年為2.5億元，2005年為3.5億元，2006年為4.6億元，2007年為6.8億元，2009年為8.2億元，2010年為13.1億元。由此可見，政府土地收入每年節節攀升。這些土地收入絕大部分用于菏澤城市建設，菏澤城區內的環城公園、趙王河公園、演武樓、大劇院，菏澤開發區的路網建設等大型城市基礎設施配套建設，均有來自土地方面的收入。可以說，土地公開出讓加速了城市的發展步伐。

二、菏澤市土地公開出讓的現狀分析及主要問題

經調查，近三年來，菏澤市國土資源局公開出讓國有土地67宗，出讓土地面積330.3公頃，以用途計算，其中商業比例為30%，主要是沿街及小區配套商業，住宅用地比例為68%。以“毛地”、“凈地”兩類計算，“毛地”土地面積共計223.06公頃，凈地土地面積107.24公頃；以存量與新增土地計算，屬于國有存量土地所占地重為84.9%，新增建設用地所占地重為15.1%。由此可見，菏澤土地公開出讓存在以下四個方面的問題。

1.毛地出讓比重過大，形成了新的土地閑置。毛地公開出讓，源于縣級市的菏澤市政府部門城市綜合開發辦公室。那時，菏澤市城市綜合開發辦公室主要職能就是和房地產開發企業簽訂舊城區改造建設項目，然后房地產開發企業拿著城市舊城改造項目協議書再到國土管理局辦理用地手續。2000年，菏澤撤地設市，菏澤市綜合開發辦公室保有原來職能，負責土地公開出讓的前期工作，只是城市綜合開發項目協議書與土地成交確認書同時簽訂。2007年至今，舊城區改造要先競得毛地土地使用權，然后再與市綜合開發辦簽訂舊城區改造項目協議書。毛地出讓，菏澤市政府一次性收取純收益，主要包括土地出讓金，城市配套費、防空費、墻體節能費等行政收費，其價格較低。2002年平均每畝約4萬元，2010年平均每畝約18萬元。毛地出讓的建筑物、土地補償由毛地的競得人在開發時再給予原土地使用者具實補償。

由于補償費是由開發企業和被拆遷戶者之間協商解決，政府收取土地成交價款后就不再管理，致使部分拆遷戶漫天要價，開發成本居高不下，開發樓盤無利可圖，部分公開出讓的毛地無限期地閑置。這種閑置因為政府或沒有可開工條件的原因，按照《閑置土地管理辦法》規定，它又不在閑置土地范圍之內。經初步統計，菏澤市區內約有40%的毛地還沒有開發利用。

2.新增建設用地出讓比重較小，限制了城市的快速發展，抑制了城市化進程。城市化，應體現在城市人口的增加和城市地域的擴大。城市區域的擴大體現在農用地征收為建設用地，建設用地增加意味著農用地的減少，耕地的減少。菏澤市國土資源一方面要確保全市1 800萬畝耕地不減少，保障人民吃糧的問題，另一方面又要增加城市建設用地指標，充分保障城市發展空間。這兩方面嚴重影響土地公開出讓的供給能力。由于近年來公開出讓中新增建設用地所占比重太小，土地供給能力弱，城市地域的擴展與經濟發展不協調。

3.立法滯后，土地補償費用相對較低，被征收土地的農民不滿意。公開出讓凈地地塊的出讓成本主要是補償費，它包括土地補償費，建筑物、附著物補償費，安置補助費，青苗補償費。按照山東省最高補償標準計算，土地補償總費用在每畝6萬元左右。如今，凈地公開出讓平均價格在每畝130萬元，土地出讓金收入90%以上納入市財政。被征收土地的農民對此不滿，抱怨土地補償低，在補償的過程中不配合政府工作，拖延了項目開工時間，更有甚者，群眾聚集起來阻止房地產開發企業打圍墻、施工。

4.公開出讓土地結構不符合實際，土地調控力度不夠，促進了住房價格的拉升。菏澤市城市定位在“水邑、花城、林海、商都”，菏澤市規劃局在出具公開出讓地塊規劃設計條件時，商業用地的總體比例偏大，住宅用地比例相對偏少，住宅市場供給能力受限。菏澤城區人口逐年增加，由2002年的15萬人，增加到45萬人，由于人口對住宅的剛性需求量大于住宅的有限供給，致使菏澤住宅價格由原來的平均每平方米400元上升到如今的每年方米4 200元。菏澤的住房價格上升固然有建筑成本、行政性收地方稅收等成本增加的原因，但其根本原因在于有限的供給能力不能滿足實際的住房需求量。

三、解決當前問題的辦法

1.禁止毛地出讓，防止土地被動形成新的閑置。毛地出讓地方政府省事省時，利于政府眼前利益，但是它卻有很大的副作用。一是造成了新的閑置，大量社會資源浪費或不能利用。二是不利于社會的安定團結，開發企業與被遷戶之間的往往因為補償費多少問題爭執的不可開交，不能達成一致意見。三是房地產開發項目不能開工建設，削弱了住房供給能力。解決的辦法在于上級政府下達文件，禁止再次出讓毛地，并且追查出讓毛地人的責任。此外，建立專門小組，到各縣區檢查是否依然存在毛地出讓的情況。

2.加大土地征收力度，保障城市發展空間。具體方法從兩方面著手。一是加大城鄉建設用地增減掛鉤工作力度，加快步伐，努力把掛鉤用地指標落實到位；二是加大城市郊區村莊改造，通過村莊改造把增加的建設用地作為城市發展用地。

3.根據經濟發展實際情況，完善部門規章，提高土地補償標準，菏澤市國土資源部門根據土地收益情況，建議市政府逐年提高農民土地補償標準，可由現在的平均每畝6萬元，提高到平均每畝20萬元。市政府下達政府令公布新標準，從規章制度層面保障失地農民的切身利益。

4.加大住宅用地的調控力度，從根本上解決供需矛盾。市國土局應當加大住宅用地數量，緩解供需矛盾，特別是新增建設用地市場投放量，同時優化供地結構，增加住宅用地比重。另外，在公開出讓時可探索“限房價，競地價”的出讓新模式。

四、結束語

土地公開出讓雖然有其不完備不完善的地方，但實踐證明它在中國土地有償使用制度方面發揮了重大的作用，我們必須堅持和不斷完善這項制度，為社會經濟的不斷發展作出更多的貢獻。

參考文獻：

[1]山東省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法[Z].

[2]閑置土地處置辦法[Z].

[3]國土資源部令第11號[Z].

[4]國土資源部令第39號[Z].

[責任編輯 陳鳳雪]