農業生產的飛躍與制度創新

摘要：中國的農業改革和發展的歷史進程需要兩個飛躍：一是家庭承包制；二是實現農業的規模經營。第一個飛躍，農業生產躍上了新的臺階，改變了中國及至世界的糧食生產格局，但由于農業生產對自然條件的依賴性，在越來越零散的土地上創造財富的能力已經被最大程度地挖掘，農業的第二次飛躍即農業的規模經營，顯得越來越迫切，但農業的第二次飛躍遲遲沒有到來，究其原因，第二次農業的飛躍缺乏理論支持和實際的制度創新。

關鍵詞：農業；飛躍；制度創新

中圖分類號：F320.1 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0039-02

一

制度是經濟發展的一個重要內生性變量，經濟發展是制度起源、變遷和創新的推動力量，而一系列的制度安排又為經濟的發展提供了強勁的動力。作為內生變量，制度對經濟活動或者人們的日常生活產生著無所不在的影響，就像諾斯說：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的制約。”“制度制約即包括人們對所從事的某些活動予以禁止的方面，有時也包括允許人們在怎樣的情況下可以從事某些活動的方面”[1]。諾斯認為，經濟增長的關鍵因素在于制度，一種能夠提供個人刺激的有效制度是經濟增長的決定性因素，在諸多因素中，產權最重要，有效率的組織需要在制度上做出安排和確立所有權，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。在諾斯看來，科學技術的進步對經濟的發展雖然起重要作用，但不起決定作用，真正起決定作用的因素是制度，包括所有制、分配、機構、管理、法律政策等。他認為，制度是促進經濟發展和創造更多財富的保證，若社會群體發現現有的制度不能促進發展，就應該醞釀建立新制度。

農業的第一次飛躍就是制度創新的成果。新中國建立后到改革開放之前，中國在農業制度上選擇了集體化，經過短暫的互助組形式之后，歷經初級社、高級社，直至建立人民公社，從效率上來說，每一次集體化形式的變革。（1）單一的公有制形式。在生產資料的歸屬問題上，禁止任何形式的私人占有，徹底消除了農民按照自己的意志或愿望追求個人福利的可能性，農民變成了單純掙工分的勞動者，成為公社集體的“雇傭勞動者”，喪失了勞動的積極性、主動性，生產效率無從提高；（2）決策不自主。人民公社是政社合一的，各級管理者并非由社會選舉產生，管理者只對上級行政部門負責，而不對人民群眾負責，雖有權力但責任不明，因此常常忽視經濟效率，管理經濟運用更多的是行政手段。生產如何管理、商品如何購銷、收入如何分配都由國家指令性計劃調節與安排，整個公社的三級集體實際上也缺乏農業生產經營決策的自主權，這必然會抑制農業集體的積極性。（3）排斥市場的功能。人民公社時期的所有農產品全部由國家統購統銷，排斥了市場對資源配置的調節功能，堵塞了社員、管理者改善個人福利的正常渠道，既造成了資源浪費，也造成了效率低下，農村的勞動力資源得不到合理的開發與利用，制約了農村經濟的全面發展。（4）平均主義的分配方式。收入分配的平均化，使廣大農民干多干少一個樣，干好干壞一個樣，因此出工不出力，消極怠工的現象非常普遍，勞動與分配脫節造成農民勞動熱情喪失，勞動效率低下的一個重要原因。（5）農民的生產生活被限制在有限的土地上，剝奪了他們自由選擇生產方式和生活方式的自由，除了留在人民公社體制內別無選擇。

二

1982年的中央一號文件，確立了家庭聯產承包責任制在農業生產上的正當地位，這種制度安排適應了農業生產的自然特點和經濟規律，后由家庭聯產承包責任制發展到家庭承包經營制，更符合農業生產的要求，更能提高農業生產效率。

農業的家庭經營制度是制度創新的成果，農業生產的自然特點和自然規律決定了家庭經營是最適宜、最有效的經營模式，是賦予農業生產最大自由度的農業制度，家庭經營具備農業生產領域中的激勵機制、約束機制以及避免外部性損失的優勢。這種激勵機制、約束機制及避免外部損失的優勢，是農業家庭經營內在本質規定，因而這種優勢是一種自在的優勢，是一種成本最低的優勢，這種優勢是農業生產領域中其他一切經營方式所不可能具備的。農業的家庭經營作為制度創新，是一種需求誘導型的制度變遷，隨著農業生產的進一步發展和整個國民經濟的發展，其制度的缺陷也逐漸地暴露出來，這些缺陷集中表現為制度供給不足或者是制度需求超過制度供給的情況越來越多，面對微觀經濟基礎和宏觀社會環境的一系列變化，家庭承包經營制正在失去它當初的活力。

現行家庭承包經營制的缺陷主要表現在以下幾個方面：（1）土地的產權不清。農村土地的產權主體不清，農地雖為集體所有，但空間集體是誰，在現實中很難分清，這種狀況導致農地的使用權具有非排他的性質，上級機關可以隨意將耕地轉為他用，農地被蠻橫侵權，而無維權的依據。產權不清也導致土地的流轉機制不完善，土地的轉入和轉出都不能如愿，既制約了農民脫離土地進入其他非農產業，也制約了土地集中實現規模經營。（2）家庭承包經營的基礎不牢，農地承包有一定的期限，雖然這個期限很長，但畢竟仍有期限，這影響了農民對土地未來的預期，影響了農業生產和農業追加投資的積極性，而且土地的定期分包，使農業的經營規模越來越小，并會隨人口的增長不斷細小下去，致使農業的收益越來越小，難以繼續積累財富，農民在有限的土地上進行“小而全”的生產和生活，土地不但承載著生產的職能，而且承擔著農民的社會保障職能，這進一步制約了土地的專業化生產和土地使用權的流轉。（3）集體經濟缺乏有效形式。集體經濟在家庭承包經營制中形同虛設，并沒有起到組織與服務作用，集體經濟的效用沒有實現，既無力引導農民進行生產經營和進入市場，也沒有當農民的利益受到侵害，或者面臨經營風險與市場風險時，代表農民維護農民的利益，而且在實際生活中，中國目前的村級組織仍然是黨政不分，村集體與農民之間缺乏充分的雙向選擇，農民的利益反而經常受到村集體的侵害。

家庭承包經營的上述制度缺陷，都直接或間接根源于土地問題，損害農業家庭經營的各種不良行為，如政府行為、集體行為和個人行為，都是由制度的缺陷引起的。完善家庭承包經營，必須從土地承包問題入手尋求突破口，才能改革和完善農業制度，通過農業制度的再創新，促使農業生產由第一次飛躍走向第二次飛躍。

三

農業生產從第一次飛躍進入第二次飛躍，面臨著許多理論支持問題，需要大量的制度創新開拓新的農業格局。第二次飛躍的實現，從宏觀上說，就是為了實現農業現代化，借鑒西方國家農業經營模式，進行大規模機械化生產，從微觀上說，就是通過規模經營實現農業增產，保證農民走向富裕。無論是農業的現代化還是使農民富裕起來，都是以規模經營為前提的，沒有規模經營就不可能有建立在專業化分工基礎上的社會化大生產；沒有規模經營也就不可能為農業剩余勞動力的轉移創造條件，如果大量農業人口無法轉移就不可能在現有農業生產力的狀況下實現農民的富裕。

實現農業的第二次飛躍，也就是實現規模經營，使土地相對集中。土地的集中經營跟現有的以家庭為單位的定期平均分配土地的農地制度存在著深刻的矛盾，消除這種矛盾需要在制度上予以轉變。首先，土地的集中涉及到土地的流轉問題，土地的流轉需要現有農地制度創新，建立農地流轉的合理渠道；其次，土地集中涉及到農業勞動力的轉移問題，勞動力的轉移涉及到戶籍問題、城市化問題、社會保障問題等等，這是一個系統工程，只有通過社會結構的再調整，才能為勞動力的順利轉移創造條件，這是最需要制度創新的方面，也是最難進行、遇到阻力最多的方面；最后，土地集中規模經營，需要建立健全為農業產業化經營提供配套服務的專業化組織。就農地的流轉來說，農地流轉的核心問題是農地的產權問題，理順了產權，理順了土地制度，土地的流轉和集中才有可能，要形成富有成效的土地流轉和集中制度，需要厘清兩個重大問題：第一，重新認識土地的所有權問題，把土地的所有權和經營權統一于經營主體個人，既與社會公眾大生產的要求相一致，也有利于消除家庭承包經營的制度缺陷。第二，建立和完善農業資源流動的要素市場。目前由于農業資源要素市場發育遲緩，農業生產家庭經營的“小而全”的局面尚無根本性轉變，農民只能在原有結構的邊際增量上調整投入結構，因而其調整的幅度小且調整的成本高。這種調整由于缺乏要素市場的資源配置功能，包括土地在內的農業資源難以流向發揮其最大優勢的市場主體，造成農業資源利用率的低下和浪費，土地資源流動受阻。就農業人口來說，農業的規模經營和農地流轉必須要求把大量的農業人口轉移出去，而實現農村勞動力轉移就要打破現行的城鄉二元結構，給農民同等的國民待遇權，加快城市化的進程，使農業勞動力向城市轉移，向非農產業轉移，為此要建立城鄉一體化的勞動力市場，推動勞動力跨地區、跨行業、跨部門合理流動。

當前農業生產的第二次飛躍雖涉及到一系列的制度變遷和創新，這次飛躍都無可避免，而且越來越具有迫切性，因為農業生產的家庭經營制度雖然使廣大農民解決了溫飽問題，但在走向富裕的道路上卻步履維艱，陷入相對貧困的境地，城鄉之間差距的越拉越大，使三農問題突破了經濟層面，演變為日益突出的社會問題，嚴重動搖了社會和諧穩定的基礎，因此黨的十六大以后，解決好三農問題成為新的領導集體面臨的一個嚴峻的課題，解決三農問題成為全國上下的共識，實現農業生產的第二次飛躍勢在必行，但如何破題，如何在理論層面、制度層面、政策層面予以推進，是各方面探討的重點，而制度層面的創新尤為重要，它是理論探討的成果，又是制定政策的依據，沒有制度的創新，沒有宏觀的布局，僅就三農論三農，仍然不能跳出原有制度的窠臼，尋找不到恰當而合適的突破口。因此，農業的第二次飛躍所需要的制度創新是一個全局性的制度變遷，需要社會經濟結構的根本性轉變，如果這次飛躍能夠順利完成，那么中國農業的現代化、中國城市化水平和進程、國民經濟增長的數量和質量、我的綜合國力都將得到全面的提高，中國整體現代化水平將會上升到一個新的臺階。