論中國行政問責制的建立和完善

摘要：行政問責制，是法治國家建立責任政府的基石。中國在20世紀70年代末產生了行政問責制的萌芽，從21世紀初開始逐步建立行政問責制度，經歷了三個發展階段。在建立行政問責制度的過程中，面對暴露出的問題，需要有針對性的措施加以完善，這樣才能更好地加速責任政府的進程。

關鍵詞：行政問責制；建立；完善

中圖分類號：D601 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）22-0222-02

行政問責制，是一種對行政機關及其工作人員責任追究的現代行政制度。其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規范政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。

一、行政問責制的內涵

1.行政問責的主體。行政問責的主體即由誰來問責的問題。按主體的內涵劃分，行政問責一般包括同體問責主體和異體問責主體。同體問責主體是指能對本系統內上級對下級問責的內部機構，包括黨委對黨員干部的問責，政府對其行政干部的問責，也包括黨委對同級政府的問責。異體問責主體主要是指能對外部系統對黨委和政府的問責。在中國，異體問責主要包括：人大對執政黨和政府的問責，民主黨派對執政黨和政府的問責、司法機關對執政黨和政府的問責、新聞媒體對執政黨和政府的問責。

2.行政問責的客體。行政問責的客體即行政問責的對象、承擔行政責任的主體。目前中國行政問責的客體應包括行政機關、行政機關的領導人和公務員三類。行政機關也可以成為被問責的對象，比如機關取消評選先進的資格，被通報批評等。當然，行政問責主要是針對行政機關的領導人和普通公務員。

3.行政問責的范圍。行政問責的責任范圍是行政過程中哪些行為要承擔責任。主要有四類：一是違反政治紀律的行為；二是違反工作紀律的行為；三是違反廉政紀律和財經紀律的行為；四是違反社會公德的行為。

4.行政問責的程序。問責的程序，是指“如何問責”，行政問責的程序包括兩個方面：一是行政主體必須接受問責主體經常性的質詢、聽證等，比如下級要對上級經常匯報工作，領導或者上級對下屬的工作進行經常性的檢查。這種形式重在經常性、事前性。二是出現重大行政事故時的責任追究式的問責，包括問責啟動、調查處理、申訴復查、監督執行、問責后的救濟等程序制度。我們講的問責，就是這種責任追究式的問責。

5.行政問責的結果。就是承擔責任的種類與形式。根據相關的法律規定，主要是行政處分，如警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等，具有領導職務的，還有免除職務等處分。

二、中國行政問責制的建立

中國行政問責制經歷了三個發展階段：

1.萌芽階段。行政問責制度在中國政治生活中并不是近幾年才開始出現。早在1979年11月，原石油工業部海洋石油勘探局“渤海2號”鉆井船違章操作翻船，造成72人死亡和國家財產重大損失，國務院隨后作出決定，解除了當時石油部長宋振明的職務；1987年5月，大興安嶺發生特大森林火災，當時林業部楊鐘副部長被撤職，其他相關責任人都受到組織處理；1988年1月，發生了兩次特大交通事故，時任鐵道部長丁關根引咎辭職，國家民航局長受到行政記大過處分；1994年，遼寧阜新藝苑歌舞廳發生火災、新疆克拉瑪依發生特大火災，這兩次事故，有關部門很多人員都受到黨紀政記處理。總體來看，這一階段的問責事件主要集中在重特大安全事故方面，還沒有出臺問責方面的規定。

2.初步建立階段。2003年非典期間，包括衛生部部長張文康和北京市市長孟學農兩名省部級高官在內的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。這起事件成為行政問責初步建立的標志性事件。非典過后，從中央到地方開始加快推進問責制。

在問責制度化方面，問責的相關制度逐步建立起來：

2001年4月21日，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》正式實施，這是第一個關于追究行政責任方面的規定。

2003年非典危機之后，中國加快了建立行政問責制度的步伐。2003年7月，國內首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，之后，重慶、成都、青島、深圳等地方政府也以制度規定形式先后出臺并全面啟動了行政問責制。

2004年4月，中共中央批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規定》，更是詳細列舉了工作嚴重失誤、失職造成重大損失或惡劣影響、對重大事故負有重要領導責任九種應該引咎辭職的情形，為問責制度化提供了依據。問責制作為一個概念開始正式出現在中國的政治與學術活動之中。

2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務員法》，第十三章第82條規定，“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。”“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”這一法律將引咎辭職制度化，又進一步將行政問責法制化和規范化。

2006年初，國務院正式把建立和推行行政問責制列入政府工作的議事日程，并專門召開電視電話會議，溫家寶總理再次要求加快建立以行政首長為重點的行政問責制度。

2007年4月4日，國務院第173次常務會議通過了《行政機關公務員處分條例》。條例共7章55條，分總則、處分的種類和適用、違法違紀行為及其適用的處分、處分的權限、處分的程序、不服處分的申訴、附則。《處分條例》問責法制化進程中一個非常重要的制度。

進入2008年，國務院已經開始對行政問責制更加重視。在4月2日公布的《國務院2008年工作要點》中，行政問責制也位列其中。5月，《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》中，更是強調加快實行問責制。

3.問責風暴階段。這個風暴是由 “三鹿奶粉”事件引起的，2008年9月初，三鹿事件爆發。在這次事件中國家質檢總局局長李長江引咎辭職，石家莊市委書記、市長被撤職；9月14日，因“9·8”襄汾潰壩事故，孟學農被免去山西省長職務。山西副省長、襄樊市、縣多名領導干部被免職。9月21日，河南省登封市發生礦難，登封市委書記被黨內警告，市長、副市長被免。9月20日，深圳市龍崗一歌舞廳發生一起特大火災，深圳龍崗區副區長被免職。

此輪“問責風暴”之猛烈，呈現以下特點：一是涉及官員數量多；二是涉及官員級別高；三是直指黨政正職；四是問責形式不一；五是問責范圍廣。

在問責的制度化方面，2009年中共中央政治局5月22日召開會議，審議并通過《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》。《暫行規定》指出，對決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響的，對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡化，造成惡劣影響的等七種情形，將對黨政領導干部實行問責。問責的形式有責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。問責最重的處罰為直接免職。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》的通過和施行，標志著中國行政問責制度基本建立起來。

三、中國行政問責制的完善

雖然中國行政問責制度已經基本建立起來，但在執行過程中也暴露出一些突出的問題：一是職責不清和職能交叉，責任主體難以明確。行政問責制的一個重要的政治基礎，就是對于每一個行政人員的權力與責任要有一個明確的劃分。由于目前中國政治體制和行政體制改革不到位，導致當前中國黨政關系錯綜復雜，職責不清和職能交叉，使得責任落實和責任追究過程中責任主體難以明確。突出表現在黨政之間、不同層級之間、正副職之間三個方面。二是以同體問責為主，異體問責相對薄弱。中國目前的行政問責，以同體問責為主，主要是由黨委和政府來實施行政問責，異體問責相對比較薄弱。比如人大的權力沒有發揮出來，這些都嚴重影響了行政問責的效果。三是問責范圍過于狹窄。針對行政不作為的問責事件較少，還有問責僅僅局限于執行環節，而決策環節比較少。 四是行政問責制的相關法制不完善。雖然行政問責制有了許多規定，但這些規定大多過于籠統，存在著較大的自由裁量空間；行政問責的決定權掌握在行政領導手里，容易受個人好惡和人為因素的影響；責任追究彈性較大，存在畸輕畸重、責罰不相適應的問題。五是行政問責的配套制度難以到位。比如被問責的人員缺乏申訴的機會，在救濟與保障方面還存在嚴重不足。被問責官員的復出方面問題也還缺乏公開與透明的機制等。

要完善中國行政問責制度，就要從以下幾個方面著手：首先，要明確劃分權責界限，明確責任主體，將職責和責任落實到具體的個人和環節。在哪個環節和哪個具體的個人出了問題，才能做到問責準確，只有這樣，也才能避免出現“丟卒保帥”現象。 其次，積極推行和構建以人大為主導，司法機關、民主黨派、社會團體、新聞媒體、公民等多方有序參與的異體問責體系，充分發揮各個方面的監督作用。 再次，擴大問責范圍，將管理不善、政績平平、用人失察、決策失誤、行政不作為也納入問責范疇。 最后，當條件成熟時應制定一個全國性的《行政問責法》，規范問責主體及權力，規范問責客體及職責，規定問責事由，厘定問責標準，規定問責程序，主要包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序等，做到問責的制度化、程序化、規范化。

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