農(nóng)村土地銀行的運(yùn)作分析與政策建議

摘 要：三農(nóng)問題是社會(huì)各界高度關(guān)注的問題之一，三農(nóng)問題歸根到底也就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效率和農(nóng)村金融慢發(fā)展的問題。為解決此問題，則必須進(jìn)行農(nóng)村土地制度的改革，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和現(xiàn)代化。這時(shí)候就需要設(shè)計(jì)出一種高效的土地流轉(zhuǎn)組織，來(lái)合理地引導(dǎo)土地的流轉(zhuǎn)。土地銀行就在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，它不僅可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，還能促進(jìn)農(nóng)村融資問題的解決。

關(guān)鍵詞：土地銀行；運(yùn)作；建議

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）32-0116-02

一、土地銀行的內(nèi)涵及運(yùn)作模式

在土地銀行的具體運(yùn)作過程中，首先要對(duì)其內(nèi)涵進(jìn)行合理的界定，因?yàn)槠鋬?nèi)涵是構(gòu)建土地銀行的理論起點(diǎn)。但是，目前國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)土地銀行的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)。

（一）國(guó)外土地銀行的內(nèi)涵及運(yùn)作模式

國(guó)外的土地銀行大部分是為了解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、資金短缺和扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展而設(shè)立的。其主要業(yè)務(wù)一般是專門為土地開發(fā)利用提供金融服務(wù)、提供土地抵押貸款和發(fā)行土地債券等。

1770年，德國(guó)政府為了解除高利貸的剝削和使大量資金流回農(nóng)村以振興農(nóng)業(yè)，成立了以土地抵押來(lái)獲得貸款的合作社，通過發(fā)行土地債券的方式來(lái)為社員提供資金。后期，德國(guó)的土地銀行則主要以貸款的方式協(xié)助農(nóng)民搞好農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。1916年，美國(guó)成立了聯(lián)邦土地銀行，政府通過財(cái)政購(gòu)買土地銀行的股票來(lái)扶持其發(fā)展，農(nóng)戶則利用其擁有的土地進(jìn)行資金融通，獲得長(zhǎng)期的信貸資金和服務(wù)。印度的土地銀行成立于1920年，其成立的目的也是為了給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持，農(nóng)戶可以用土地抵押的方式來(lái)取得5—10年或更長(zhǎng)期限的長(zhǎng)期信貸。臺(tái)灣的土地銀行成立于1946年，其成立初期是為了幫助農(nóng)民解決由于經(jīng)濟(jì)衰退而引起的農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期資金缺乏的問題，而后隨著農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期資金來(lái)源問題的解決，農(nóng)村土地銀行也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性金融機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)范圍也逐步多樣化、綜合化和國(guó)際化。

（二）國(guó)內(nèi)土地銀行的內(nèi)涵及運(yùn)作模式

基于我國(guó)土地制度、金融制度的現(xiàn)狀，我國(guó)還沒有嚴(yán)格意義上的土地銀行，土地銀行在我國(guó)還處于探索發(fā)展階段，土地銀行還只是一個(gè)承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)的中介角色，是一個(gè)有限功能的金融機(jī)構(gòu)。

我國(guó)的土地銀行主要是指農(nóng)戶將分散的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定清晰的土地存入土地銀行，土地銀行根據(jù)土地的肥沃程度和地理位置的不同，向農(nóng)民支付一個(gè)合理的存入價(jià)格。土地銀行將農(nóng)戶存入的土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃整合改造，在不改變土地的農(nóng)業(yè)用途的前提下，將土地貸給種地大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)等土地需求者，土地需求者再向土地銀行支付一定的租金，土地銀行則靠賺取存貸差來(lái)維持自身發(fā)展。

2003年，山東省諸城市枳溝鎮(zhèn)為了使外出務(wù)工農(nóng)民專心從事非農(nóng)工作，打消其失去土地產(chǎn)權(quán)的顧慮，成立了土地信托中心，農(nóng)民通過存入土地而取得一定的經(jīng)常性資金流，租地農(nóng)民則通過交納一定租金便可以獲得土地的使用權(quán)。

2006年，寧夏平羅縣為了盤活農(nóng)村土地資源，成立了以土地存貸為手段的土地信用合作社。農(nóng)民以合作社支付“存地費(fèi)”為條件把土地存入合作社，合作社受農(nóng)戶的委托，將土地承包給經(jīng)營(yíng)大戶或涉農(nóng)企業(yè)，經(jīng)營(yíng)大戶或涉農(nóng)企業(yè)向合作社支付“貸地費(fèi)”。

2009年，河南光山縣為了管好村集體的土地資源，加快農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和機(jī)械化發(fā)展，成立了首家農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社——江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社。該合作社的運(yùn)行模式是：具有土地流轉(zhuǎn)意愿的農(nóng)戶，首先向合作社提出土地轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)，待合作社現(xiàn)場(chǎng)勘查后，根據(jù)存入土地的質(zhì)量等級(jí)向存入方支付利息，然后土地信用合作社將存入的土地進(jìn)行整合，在不違反流轉(zhuǎn)原則的前提下，將土地貸給土地承貸方，土地承貸方向合作社支付一定的土地租賃費(fèi)用，另外，當(dāng)存入土地的農(nóng)戶和土地承貸方從事二三產(chǎn)業(yè)需要資金支持時(shí)，土地信用合作社將為其提供擔(dān)保，農(nóng)村信用社給予貸款支持。

二、農(nóng)村土地銀行發(fā)展的主要思路

土地銀行起源于歐美國(guó)家，在這些國(guó)家里，土地銀行已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟了，它已發(fā)展成為一種獨(dú)立的金融機(jī)構(gòu)，但是由于我國(guó)的土地制度和金融發(fā)展體系的不同，所以，我國(guó)的土地銀行在組織形式、運(yùn)行操作等方面與他們存在很大差異。我國(guó)的土地銀行還處于幼芽期，在發(fā)展過程中，我們不應(yīng)當(dāng)完全地照搬國(guó)外模式，應(yīng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，適當(dāng)借鑒國(guó)外的一些成功經(jīng)驗(yàn)。探索適合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展?fàn)顩r的農(nóng)村土地銀行。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)的土地銀行在發(fā)展過程中應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn)：

（一）因地制宜，堅(jiān)持形式的多樣化

由于我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，土地資源狀況等不盡相同，所以，在發(fā)展農(nóng)村土地銀行的時(shí)候，不能采取“一刀切”的方法，應(yīng)先在某些地區(qū)試點(diǎn)，等試點(diǎn)成功了，再逐步全面推廣。同時(shí)，我國(guó)土地銀行在發(fā)展過程中應(yīng)堅(jiān)持多樣化的發(fā)展模式，應(yīng)根據(jù)各自地區(qū)的實(shí)際狀況，多樣化發(fā)展，既可以采用合作社、委托代理的方式，也可以采用轉(zhuǎn)包、互換、入股的方式。要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷更新發(fā)展思想，不斷創(chuàng)新完善。

（二）不斷完善社會(huì)保障制度

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障制度不健全，沒有建立完善的社會(huì)保障體系，農(nóng)村基本醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)及社會(huì)救助體系等嚴(yán)重缺乏。在這樣一個(gè)社會(huì)保障體系不健全的環(huán)境下，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有重要的意義。農(nóng)民想出去打工掙錢卻又不希望放棄土地，他們認(rèn)為，土地不僅是最基本的生活保障，而且也是他們的失業(yè)保險(xiǎn)保障，當(dāng)社會(huì)宏觀經(jīng)濟(jì)大環(huán)境變壞導(dǎo)致農(nóng)民工大量返鄉(xiāng)時(shí)，土地仍能作為他們最后的工作保證。但是，如果農(nóng)村社會(huì)保障體系很完善，就能夠弱化和部分代替土地的保障功能，從而加速土地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而推動(dòng)銀行的發(fā)展進(jìn)程。因此，政府應(yīng)加大財(cái)政在收入上的重新分配作用，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支持，建立最低生活保障制度，只有解決了農(nóng)民的后顧之憂，農(nóng)民才能放心的出去務(wù)工或經(jīng)商，才能放心的把土地流轉(zhuǎn)出去，加快土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，土地銀行的建立才能順利進(jìn)行。

（三）不斷完善土地評(píng)估機(jī)構(gòu)

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，一直存在一個(gè)土地價(jià)格由誰(shuí)評(píng)估、如何評(píng)估的問題，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的確存在隨意性，因此，土地在流轉(zhuǎn)過程中，一定要切實(shí)做好價(jià)格指導(dǎo)這方面的工作，土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)由土地的實(shí)際價(jià)值決定。根據(jù)馬克思主義的級(jí)差地租理論，土地由于其肥沃程度、地理位置的不同，土地的地租也應(yīng)不同，所以在土地流轉(zhuǎn)前，需要一個(gè)專門的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)不同質(zhì)地的土地進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，要承認(rèn)土地之間是存在差異的，土地之間是存在級(jí)差價(jià)格的，逐步建立土地交易價(jià)格的合理形成機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的合法利益。此外還需要有一批高素質(zhì)的管理人員，在農(nóng)村土地銀行發(fā)展過程中，我們需要一批高層次的管理 人員，他們必須即精通銀行等金融機(jī)構(gòu)的具體業(yè)務(wù)操作，又熟悉我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，但是根據(jù)目前我國(guó)部分地區(qū)的土地銀行發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，他們的管理人員大部分都是由村委會(huì)來(lái)?yè)?dān)任，很少有專業(yè)人員。

（四）加大對(duì)土地銀行的法律保護(hù)和政策支持

一切良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境都依賴于健全的法治，土地銀行的建立也不例外。構(gòu)建與我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況相適應(yīng)的土地銀行，必須要有相當(dāng)細(xì)致的法律解釋來(lái)明確土地銀行的法律地位，為土地銀行的建立和運(yùn)行提供保護(hù)傘，使其一切活動(dòng)都做到有法可依。如果沒有健全的法律保障，土地銀行及其利益相關(guān)人的行為就得不到相應(yīng)的規(guī)范和約束，農(nóng)民的權(quán)利就無(wú)法得到充分的保障，土地銀行的效果就會(huì)事倍功半。 另外，在我國(guó)現(xiàn)階段，土地銀行是個(gè)新生事物，尚處于探索發(fā)展中，由于缺乏土地抵押貸款這一基本金融功能，它還不屬于完整意義上的金融機(jī)構(gòu)，只是一個(gè)政策性銀行。它設(shè)立的初衷主要是落實(shí)國(guó)家與農(nóng)村有關(guān)的宏觀政策，因此，政府在土地銀行發(fā)展過程中一定要加大對(duì)其支持力度，比如借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)：對(duì)土地銀行實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，對(duì)其業(yè)務(wù)征收低稅或免稅，對(duì)設(shè)立土地銀行的地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，加大對(duì)農(nóng)村土地銀行的資金支持力度，為農(nóng)村土地銀行的發(fā)展提供一個(gè)舒適的外部環(huán)境。

（五）完善風(fēng)險(xiǎn)控制體系

雖然現(xiàn)階段我國(guó)的農(nóng)村土地銀行只是從事簡(jiǎn)單的土地存貸業(yè)務(wù)，但是隨著它的業(yè)務(wù)的拓展，在運(yùn)行過程中將不可避免地遇到許多風(fēng)險(xiǎn)。土地銀行是把雙刃劍，處理的好，則能很好的推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的發(fā)展；處理的不恰當(dāng)，則會(huì)給社會(huì)帶來(lái)很大的危險(xiǎn)。因此，在建設(shè)土地銀行時(shí)，應(yīng)特別注意風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制。一方面，在正常的業(yè)務(wù)操作過程中，土地銀行應(yīng)對(duì)自身的土地業(yè)務(wù)和相關(guān)的金融業(yè)務(wù)采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施；另一方面，土地銀行屬于政策性金融機(jī)構(gòu)，因此它與政府的關(guān)聯(lián)性很大，很容易變成一種官僚機(jī)構(gòu)，變成一種低效率的運(yùn)作模式。過分注重自身員工的福利，而對(duì)經(jīng)營(yíng)管理重視不夠，因此，土地銀行在實(shí)際的運(yùn)行中，應(yīng)明確劃定市場(chǎng)與政府的界限，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

土地銀行在我國(guó)是個(gè)新生事物，是一項(xiàng)重大的農(nóng)村制度的改革與創(chuàng)新，因此在推動(dòng)其發(fā)展過程中，既要借鑒國(guó)外的已有成熟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行大膽試驗(yàn)，又要結(jié)合各區(qū)域的具體實(shí)際情況，因地制宜的慎重推進(jìn)。土地銀行在未來(lái)將有很大的發(fā)展空間，但是我們也應(yīng)意識(shí)到任何一項(xiàng)創(chuàng)新的發(fā)展都不會(huì)一帆風(fēng)順，土地銀行在未來(lái)的發(fā)展道路上肯定會(huì)碰到許多困難，只有適時(shí)地結(jié)合我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀，才能充分發(fā)揮土地銀行盤活農(nóng)村土地的作用。

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[責(zé)任編輯 柯 黎]