現行戶籍制度對城市化進程的影響

摘 要：對中國城市化發展影響最大的是戶籍制度。中國城市化的進程與戶籍政策的關聯性很強，現行戶籍制度對城市化進程的負面影響很大，采取淡化戶口遷移控制、實現就業就學的非戶籍化等措施，改革現行戶籍制度以適應城市化進程的發展是我們必然的選擇。

關鍵詞：城市化；戶籍；改革

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0084-02

一、中國城市化的各階段及與戶籍政策的關聯性

第一階段（1950—1960年）是城市化迅速發展時期。新中國成立后，中國進行大規模的城市建設和城市改造，增加了對勞動力的需求。在20世紀50年代的大部分時間中，各單位都可以根據生產和工作需要，自行招聘職工，職工戶籍不限。農村人口進城工作時沒有城市戶籍、糧油供應的限制，戶口遷移自由。在寬松的用人制度和戶籍政策驅動下，城市人口迅速增加，城市人口由1950年的6 169萬人增加到1960年的13 073萬人，城市化水平（即城市人口占全國總人口的比例）從11.2％提高到19.7％，提高了8.5百分點。

第二階段（1961—1978年）是以城市人口絕對量和相對量下降為標志的。而在這一階段，根據城市人口下降的主要政策原因來分，又分為兩個小階段。第一個階段是從1961—1965年，表現為城市化水平的下降。1958頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》對遷往城鎮的農村人口進行嚴格的限制，加上1961—1963年三年國民經濟調整，導致這幾年凈遷入率為-17.6%。這一特殊時期被稱為“人口倒流—城市化倒退時期”。第二個階段則是從1966—1978年，表現為人口城市化的停滯。城鄉嚴重割裂的戶口遷移政策以及“文革”中1 700萬城市知識青年上山下鄉，再次形成了前所未有得逆城市化運動。1972年城市水平為17.1％，然后逐步恢復到1978年的17.9％。

第三階段（1979—1990年）是城市化逐漸穩定增長的時期。1982年推行的家庭聯產承包責任制大大解放了農業生產力，同時也產生了大量的農村剩余勞動力，而這一時期的戶籍管理依然嚴格，國家采取了“離土不離鄉”、“進廠不進城”農村剩余勞動力就地轉移為特征的經濟發展和鄉村型城市化對策，放寬了小城鎮的建制條件，加之小城鎮戶籍遷入的松動，從1980—1989年，我國縣城以下建制鎮從2 874個增加到9 088個，增加了2.46倍。同期縣城以下建制鎮人口增加了2 602萬人，增值率為41.25%，農村城鎮化增加了1.33%。

第四階段為1991年至今。20世紀90年代鄉鎮企業的發展出現了衰落趨勢，至此又面臨了剩余勞動力轉移的要求。與此同時，城市勞動密集型產業的快速發展需要大量的勞動力，中國開始出現了“民工潮”。大量的農民工來到大中城市，加快了大中城市的城市化和現代化水平。但是，由于城市戶籍管理制度對人口遷移的嚴格控制，使農民工不能取得城市戶口，也不能享受城市人口的一切福利待遇，甚至城市化水平統計上他們都不能算作城市人口加以計算。

總之，中國城市人口的機械增長在很長時期中對城市化作用較弱，再加上戶籍制度對人口遷移的嚴格控制，阻礙了城市化進程的發展。

二、現行戶籍制度對城市化進程的影響

（一）教育資源配置不均，影響城市化進程

1．教育資源分配不均，對勞動力素質的高低產生重大影響。農村的教育設施及師資隊伍與城市相比相差甚遠。世襲的戶口制度剝奪了農村兒童平等受教育的權利。受教育條件限制，大部分的農村人只能是低素質的勞動力。隨著科技進步，高級人才匱乏，影響到工業化向更高層次轉型。如果大量低素質的勞動力不能正常就業的話，社會將會陷入紊亂狀態，最終將影響城市化的發展進程。

2．高考移民暴露出戶籍制度的弊端。高考移民的產生，根源在于我國高等教育資源地區配置的不均衡以及基礎教育地區發展的不均衡，由此使得國家在高考錄取制度中存在巨大的錄取分數差距和不同的錄取率，它們成為高考移民的巨大動力。因此，應盡早改革不合理的二元戶籍制度，實現教育公平，促進城市化進程的發展。

（二）勞動力資源不合理配置，影響城市化進程

1．戶口的等級造就了就業機會的不均等。對一個有勞動能力的人而言，能否找到一個合適的工作直接關系到切身利益，而且是最根本的利益。在大城市，那些條件好，待遇較高，崗位相對穩定的工種，往往是必須從持有本市正式戶口者中選擇。而一些臟、苦、累、流動性較大的工種，戶口要求可以相對放寬。某些專業人才和干部的招騁，往往也要以戶口為前提。

2．戶籍制度不僅限制了城鄉勞動力的流動，而且限制了城市與城市之間勞動力的流動。擁有大城市戶口的人，因為他的離開就意味著喪失附著在戶口之上的種種權利和保障而不愿離開大城市。沒有當地城市戶口的人盡管是當地城市的二等公民、最低層公民，仍懷著一個夢想在城市里掙扎。由于戶籍制度的阻礙，整個中國的平均勞動力難以發揮最佳效益，影響現代化的速度。

（三）戶口的等級造成利益分配的失衡影響城市化進程

1．城市中財政補貼的受益對象是以戶口為區別的。城市化問題與戶籍制度以及基本公共福利供給緊密相連、錯綜復雜。比如，糧食、蔬菜、副食、燃料、交通等各種補貼，只惠及城鎮戶口。另一類是城中村改造或其他公用征地中失地的農轉非人員，他們雖已轉為城市戶口，但只是名義上的市民，無論基本公共福利供給還是社會管理等都處于非農非城的過渡狀態。

2．城市職工不同程度地享受公費醫療、勞動保險、失業救濟、居住公房等待遇，而農戶則沒有這些待遇。其次，國家投資興建大量公用設施，如圖書館、影劇院、公園、商場等，持有不同戶口的人受益程度是不一樣的。在農村，比如學校、道路等公共設施，則是要農民集體投資，而不是國家投資，這樣就極大的加重了農民的負擔。制度造成的巨大國民待遇上的差距，違背了社會公平與正義，也為以后的經濟社會及城市化進程發展留下了隱患。

（四）現行戶籍制度導致公民的政治地位及身份不平等

現行戶籍制度發展下去勢必影響到人民事實上享有的政治、經濟、文化等各方面的平等權利。按現行戶籍管理制度的規定，人一出生就被劃定社會角色和地位，而且終身難以改變。戶籍性質事實上的血緣繼承性，使市民的子孫永遠是市民，農民的后代只能是農民，而市民則可享受多種生活、工作待遇和各種保障，這無形中使城市居民和農村居民具有貴賤等級之分，容易激化社會矛盾，導致社會發展不和諧，不利于城市化進程的發展。

三、改革現行戶籍促進城市化的發展

（一）淡化戶口遷移控制

在計劃經濟時期，二元戶籍制度對人口資源起到配置作用。但在當今中國的市場經濟條件下，應以市場調節資源為主導，政府宏觀調控為輔。所以，戶籍制度改革應適應市場經濟的需要，轉變政府主導人口資源的觀念，轉變政府職能，主動淡化戶口遷移控制，還原戶籍管理以人口信息登記等功能。盡可能消除客觀上會起到強化戶籍制度的政策。通過市場來調節人口遷移與流動，促進城市經濟發展以及城市化進程的發展。

（二）實現就業就學的非戶籍化

就業就學制度的非戶籍化就是在就業就學方面實行市場化，企業招聘員工、學校招收學生時實行擇優錄取的方式，避免地方戶口保護主義。被招聘人員、被錄取學生憑借自己的能力選擇工作單位及學校。就業就學的雙向選擇觀念與操作上先實現非戶籍化，有利于二元戶籍利益和地方保護觀念的淡化，為戶籍制度改革創造良好的社會環境，為城市化發展提供充足的人才保障。

（三）根據城市的實際容納能力進行不同程度的改革

戶籍制度可以按照積極發展小城鎮、放開中小城市、適度控制大城市和特大城市的基本原則，按照不同地域分層次來完善。首先，對小城鎮的戶籍管理應完全放開，真正實現戶口登記制度；其次，對中小城市的戶籍管理應基本放開，對于長期在中小城市工作且有穩定職業、收入的農民及其子女可以轉為城市戶口，不符合上述條件且在城市居住時間較長的可辦理臨時戶口；最后，對于大城市和特大城市主要對高素質人才放寬戶籍管理。

（四）進行社會保障制度的改革

隨著市場經濟建立至逐步完善，客觀上也要求勞動力資源的自由流動。原有的戶籍制度以保證部分地域利益為主。戶籍制度的改革，除了保障人口的自由遷徙之外，更為重要的是剝離原有附加的城鄉福利差別。進行社會保障制度的改革，使農民工享受城市居民的待遇，提高農民工進城的積極性，讓農民工無后顧之憂。只有這樣，才能實現真正意義上的勞動力自由流動。

參考文獻：

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[責任編輯 張宇霞]