農村食品安全監管現狀及對策

摘 要：食品安全問題始終是一個社會的熱點和焦點問題，隨著農村食品市場的日益繁榮，一些嚴重威脅農民身體健康的食品安全隱患也充分暴露出來，成為食品安全監管工作中的薄弱環節。各級食品安全監管部門應根據農村地區食品市場的特點，分析農村食品安全監管中存在的矛盾，進一步加強監管力度和措施，從而鑄造監管合力，消弭監管空隙，提高監管效率，使農村食品從生產源頭到流通消費各環節，做到管理有規范，檢查有制度，查處有依據，全面提升監管水平，確保農村食品安全。

關鍵詞：農村； 食品安全； 監管

中圖分類號：F322；R155 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0170-03

在近年來頻發的食品安全事件中，農村食品安全問題已經引起了人們的高度關注。由于農村消費水平和農村食品安全信用體系建設滯后、農村消費者食品安全意識薄弱，加之農村地區食品市場分散、交通不便，工商、質檢、防疫等部門人手緊張、檢測設備落后，導致監管周期長、監管不到位、對失信行為缺少有效的防范和懲戒機制，使農村食品安全成為食品安全監管工中的薄弱環節。如何維護廣大農村特別是邊遠農村食品安全，加大農村食品市場監管力度，進一步規范農村食品市場交易行為，提高農村食品安全監管效能，已成為一項重要議題。

一、當前農村地區食品市場呈現的特點和凸顯的矛盾

（一）食品在從原料到成品過程中，歷經種植、養殖、生產加工、儲藏、運輸及銷售等諸多環節，都存在安全隱患

1.初級農產品質量控制體系不完善，質量監控難度較大。農產品種養殖環節非法使用國家明令禁止或限制使用的農藥、化肥、獸藥、抗生素、各類激素等違禁藥物現象嚴重，由此引起的食物中毒事件時有發生。由于我國農產品生產以農戶為單位，監督存在較大的困難。

2.食品加工企業產品質量難以保證。農村食品生產企業多、小、散、亂，分散在城鄉結合部、邊遠山區以及行政監管相對薄弱的地區，涉及面極其廣泛；從業人員素質低，生產規模較小，設備設施陳舊，生產、經營管理落后，大多不具備生產合格食品的必備條件，無法取得生產許可和產品合格證。一些小作坊非法購進劣質原料和違禁物質，制售偽劣食品；部分農村沒有實行生豬定點屠宰，私屠濫宰的現象較普遍，銷售注水肉、病死豬肉的現象時有發生。

3.農村食品流通體系不健全，食品流通秩序較為混亂。一是商業農村食品流通難以達到準入條件。由于農村消費能力薄弱，商業利潤微薄，一些大型、正規超市無意進駐，農村流通領域經銷食品的經營主體主要為集貿市場、個體副食品商店、小食品批發部等，一般都投資少、規模小，經營場地和設施簡陋，上架銷售的商品極為低檔，食品儲藏條件達不到要求。同時由于農村食品銷售流轉速度較慢，周轉周期過長，變質過期往往成了農村食品的常態。在流通過程中，由于包裝、儲藏、運輸等設施落后和管理不善，也容易造成食品二次污染。二是食品經營者素質普遍偏低，缺乏必要的食品衛生知識、食品安全意識和經營責任意識。食品進貨、配貨渠道不清晰，采購、銷售紀錄不完善，索證索照不全，食品出現質量問題招回和追溯困難。三是法律意識淡薄，缺乏守法經營觀念。不法食品經營企業貪圖私利，通過偽造標識、濫用標識，蓄意將過期或變質食品銷往農村集貿市場和小賣店，欺騙和誤導消費者。

4.農村食品消費環節存在安全隱患。一是餐飲行業無證經營現象普遍。 在農村集貿市場和城鄉結合部的一些早餐店、快餐店、小吃攤點，普遍存在臟、亂、差等現象，其設備簡陋，無餐具洗滌消毒設備。部分攤點沒有衛生許可證，生產人員沒有“健康證”。由于農村集貿市場銷售人員流動性大，加工場所大都不固定，監管十分困難。二是散裝食品存在較大安全隱患。農村集市銷售的食品近60%為散裝、裸裝，三無產品、超期食品屢見不鮮，多數無原料說明，無加工日期，無保質期。集市和小食品店出售的散裝糕餅、蜜餞、飲料等食品普遍存在添加劑、有害菌超標現象。

（二）農村食品生產者和消費者的食品安全意識較為淡薄

一是食品安全知識相對匱乏。農村群眾在食品選購過程中，看重的只是食品價格、數量等，對購買的食品是否是正規企業生產，是否過量使用色素、防腐劑、激素等，是否符合食品安全相關強制性標準等，往往不重視或并不知道如何識別。同時，農村消費者的自我維權意識較差，遇到自身消費權益受到侵害時不會運用法律武器維權。有的農村遠離投訴地點，往返費用再加上檢測、鑒定費用較高，為了幾元錢的食品，既耗錢又耗時，維權成本高，也是農村群眾不愿維護權益的原因之一。二是不良飲食習慣對健康造成威脅。喜歡食用一些腌制品、臘制品、鹵制品和油炸食品等等，這類食品在加工過程中其營養成分大多受到破壞，并增加了有害成分，成為食源性疾病產生的主要因素。

二、農村食品安全監管的現狀

（一）農村食品安全管理法規不完善，職責不明晰

長期以來的城鄉二元體制使得農村的食品安全監管長久處于被忽視的狀態。現有的《食品衛生法》、《農產品質量安全法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》等關涉食品安全方面的法律規定還不夠細化，對農村食品市場來說要求相對偏高，執行困難。食品生產、加工、貯藏、銷售等缺乏專門的系統性法律法規，許多地方尚未制定農村食品安全的配套法規。在基層和農村，沒有完善的基層執法管理體系，在執法過程中出現部門之間相互扯皮的現象。

（二）農村食品安全監管任務重，監管力量薄弱

1.城、鄉食品安全監管力量配置不平衡。在現行的食品安全行政監管體制中，監管資源主要集中在城市，在縣級以上，食品安全監管組織比較健全，有完善的工作制度和議事規則，監管手段較先進。而農村的監管缺乏統籌，長效機制不夠健全。雖然成立了食品安全協調組織，但鄉鎮大部分食品安全監管部門人員、編制、經費都比較緊張，執法人員大多數是兼職，平時事務繁忙，不能靜下心來研究食品安全監管方面的法律法規，監管力量分散，執法手段不當等問題較為普遍。

2.監管任務重和監管力量薄弱的矛盾突出。農村食品安全監管上主要是基層工商、質檢、防疫等部門，存在行政級別低、人力資源有限、行政經費不足等困難，有些所往往只有很少幾名工作人員，其管轄的區域多則達數十公里，食品生產、經營戶點多且分散，加之交通等方面條件的制約，追蹤采證較為困難，執法人員要把轄區內食品生產、經營企業（戶）檢查一遍，需相當長的時間。尤其是在邊遠山區、管轄交界區域，一些無證無照食品生產加工小作坊，流動食品小販，由于其流動性大，隱蔽性強，往往成為監管空白。

3.基層食品安全監管部門的檢測設備設施配備不完善，檢測手段較為簡單。基層的食品檢測力量分散，設備不足，檢測手段落后，很難為食品質量監管提供強有力的技術支持。監管人員只能憑肉眼、憑經驗對市場上的食品進行簡單的外觀、包裝、有效期、索證索照進行檢查識別，對于食品添加劑是否符合國家規定，食品的成分、含量是否符合食品質量安全要求，食品的衛生指標是否合格都無法現場檢測。目前，工商部門在執法過程中，只能采取臨時控制措施，先封存不合格的食品，再將樣品送至省、市級有合法資質的檢測機構申請復檢，檢測周期長、成本高。因而，監管人員在日常的食品安全檢查過程中，抽檢的積極性不高，有的干脆不抽檢，這樣就使一些有質量問題的食品不能及時發現并得到有效監測。

4.農村食品安全信用體系建設滯后，對失信行為缺少有效的防范和懲戒機制，違規失信已成為一個帶有普遍性的社會問題。市場信息的不對稱使消費者在與生產經營者的利益沖突中處于弱勢。由于食品安全質量特性，擁有信息優勢的食品生產經營者會自覺不自覺地提供虛假、遺漏、過時或誤導的信息，甚至生產和銷售假冒偽劣產品，單個分散的消費者難以與之抗衡，再加上法律知識缺乏，當利益受到損害后，消費者往往選擇忍氣吞聲。

經營者自律和社會監督不到位。一些食品生產經營企業及負責人片面追求企業利潤，對參與食品安全信用體系建設積極性不高，對信用體系建設長久的社會效益認識不足，向社會做出的質量承諾難以兌現。經營者自律機制，各級行業協會自律機制及社會監督機制不夠完善，存在消極等待的思想，有的還存在抵觸情緒，制約了農村食品安全信用體系建設。

三、提高農村食品安全監管工作效能的對策措施

農村食品市場流通秩序混亂，嚴重損害了農民消費者的利益，政府職能部門應高度重視食品安全監管工作，完善基層執法體系建設，加強農村食品流通環節的綜合監管。

（一）建立信息共享、快捷高效的食品安全監管體制

對農村食品安全監管是多個部門共同承擔的責任，需要科學統籌、統一調控、形成合力。各相關部門應完善軟硬件建設，建立順暢的食品安全監管網絡平臺，在網上及時發布食品安全監管信息，定期公布檢測結果，實現信息共享。

縣和鄉（鎮）應建立分級、分線、分項食品質量安全負責制，明確各相關職能部門、鄉鎮和村的職責。加大對農村食品安全監管隊伍的專項投入。加強對農村食品安全監督員、協管員、信息員的管理和培訓，解決好他們的工作報酬，并建立獎懲機制，將食品安全監管工作切實納入干部目標責任制考評內容。工商、質監、衛生、農業、商務、食監、防疫等部門將每個目標，每項任務分解落實到人，促進各司其職，各負其責。

農業部門負責初級農產品生產環節的監管。加強對種植類食品農藥殘留的專項整治；入市農產品的驗證、檢測、標識及公示；指導建立健全農村批發市場、集貿市場；建設無公害農產品生產基地。

質監部門負責農村食品生產環節的監管。對農村家庭院落式手工食品作坊進行整頓和規范，建立企業質量檔案，嚴厲查處無證生產和制假售假等行為。加大對農村食品安全檢測隊伍和機構的專項投入，充實檢測人員，增添檢測設備，改善檢測條件和檢測手段。加大食品抽檢力度，提高監管的針對性和科技含量，并定期向社會公布食品檢驗結果。

工商行政管理部門負責農村食品流通環節的監管。開展對農村流通領域食品質量監測，對農村無營業執照和超范圍經營的行為進行查處，嚴厲查處制售假冒偽劣等違法行為。

衛生部門負責農村餐飲業、“農家樂”和集體食堂等消費環節的監管。全面實施食品衛生監督量化分級管理制度，加強對食品經營人員的預防性健康檢查及衛生知識培訓工作。

食品藥品監管部門負責對農村食品安全的綜合監督，組織協調和依法查處重大食品安全事故。

商貿行政管理部門負責畜禽屠宰行業的監管，加強鹽業管理；負責農村食品經營者的行業指導、管理，將超市、連鎖經營、物流配送等現代物流方式和經營形式逐步向鄉鎮推廣，建立和推行質量承諾制度。

（二)加強食品安全的全程監管

1.大力整頓食品生產加工企業，提高食品質量和安全水平。嚴格審查企業生產條件，嚴格要求企業按標準組織生產，嚴格產品出廠檢驗。實行生產企業巡查、回訪、年審、監督抽查等監管制度。引導和督促食品生產、經營者建立和完善自律機制，建立和落實食品質量責任、質量承諾等制度。嚴厲查處無衛生許可證、無生產許可證、無營業執照的生產經營行為，對不具備生產條件的要堅決予以取締。增加對食品檢查不合格企業的曝光率，嚴厲打擊濫用添加劑、使用非食品原料生產加工食品、添加違禁藥物等違法違規行為。

2.加大農業投入品專項整治力度，從源頭上防止農產品污染。深入開展農藥殘留、濫用畜禽產品違禁藥物、水產品藥物殘留等專項整治，建立食品安全領域的科研合作體系，向農民普及安全使用化肥、農藥、獸藥、飼料添加劑和動植物生長激素等知識，推廣使用低殘高效農藥、獸藥和無污染添加劑。建立農產品質量安全例行監測制度和農產品質量安全追溯制度，開展農產品產地環境、農業投入品和農產品質量安全狀況的檢測。推進無公害農產品標準化生產綜合示范區、養殖小區、示范農場，積極開展無公害農產品生產基地建議及無公害農產品、綠色食品認證工作。

3.進一步加強食品流通、消費領域的監管，大力發展連鎖經營和物流配送。積極推行經營企業進貨查驗登記、索證索票、購銷臺賬和質量承諾及質量責任制度，全面落實市場巡查制度，完善監督抽查和食品衛生例行監測制度，嚴格實行不合格食品的退市、召回、銷毀、公布制度。推進餐飲業、“農家樂”食堂全面實施食品衛生監督量化分級管理制度，完善和加強食品污染物監測和食源性疾病監測體系建設。加強畜禽屠宰行業管理。強化食品安全標識和包裝管理，集中力量整治印制食品假包裝、假標識、假商標等違法行為。

4.狠抓薄弱環節，加強對散裝食品監管力度，消除安全隱患。一是要嚴格審查經營散裝食品經營戶的主體資格是否合法，發現證照不全的堅決取締。二是監督檢查散裝食品經營戶是否建立、執行食品進貨檢查驗收制度，重點檢查食品經營者對購進的散裝食品是否按批次向供貨人索取食品質量檢驗或檢疫、檢測合格證明。三是監督檢查散裝食品零售經營戶是否建立并執行食品進貨臺賬制度。四是對經營散裝食品經營戶實行備案制度，尤其是將集貿市場上不屬于本所轄區的經營戶作為備案的重點。五是統一要求標簽和防蠅、防塵設施。集貿市場上經營散裝食品的，可統一制作銷售車，門店統一要求貨架。

5.集中力量及時查處食品安全大案要案，依法嚴懲違法犯罪團伙和首惡分子，并將重大典型案件查處結果及時向社會公布。

（三）建立農村食品安全社會監督網絡，做好維權工作

在目前監管部門監管力量和監管手段有限的情況下，針對農村食品安全監管難度大，安全隱患隨時存在的現狀，要強化農村食品安全的社會監督，動員社會廣泛參與，充分發揮農村廣大群眾的積極性，建立農村食品安全社會監督網絡。可以按照各工商所所在地分片設立群眾舉報投訴電話，落實片區聯系人和責任人，將現有12315投訴網絡延伸到農村，及時受理解決消費者的投訴和舉報，全面做好維權工作。

（四）建立農村食品安全信用體系

加強對農村群眾的食品安全知識宣傳，重點應該放在轉變農村消費者的意識、思維、觀念上，增強農民的食品安全意識、維權意識和自我保護意識。運用農村廣播、電視和黑板報等宣傳途徑引導農村消費者樹立正確的消費觀念，改變過去只重價格不重質量的消費觀念和消費取向。

制定農村食品安全信用等級制度和食品安全信用信息征集、評價、披露等制度。建立企業的生產經營檔案、食品安全信用監管檔案和信用獎懲機制，逐步形成食品的可溯源管理。發揮行業協會良好的自律機制，全面發揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規范、引導、督促功能。監管部門要加大監管力度，建立黑名單制度，做到守信激勵、失信懲戒，真正使信用體系建設成為農村食品安全監督管理的制度保障。

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[責任編輯 柯 黎]