加強農業生產組織協調 促進農民土地合理流轉

摘 要：在我國農村經濟發展進入一個結構性調整的新階段時，應針對當前的農業生產與現代農業發展要求存在不協調的實際情況，加強對農業生產的組織協調，促進農民土地的合理流轉，最終實現農業增效、農民增收、農村經濟可持續發展的目標。

關鍵詞：農業生產；土地流轉；組織協調；持續發展

中圖分類號：F324 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）32-0019-03

土地是最基本的農業生產資料，在土地上從事種植和養殖是農民收入的重要來源。土地制度變革，事關農民增收和農村經濟社會發展，歷來受到黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的高度重視。當前，解決溫飽問題后的農民對發展生產的目的上升到更高層次，并積極探索農業結構調整的模式和方法，農村經濟發展進入結構性調整新階段。尊重市場經濟規律，按照效益優先原則，在穩定家庭承包經營制度的基礎上，創新土地經營機制，探索土地使用權流轉是農業發展的客觀要求。從實踐來看，有了土地家庭承包經營，就有了土地使用權的流轉。這里所說的土地流轉，既不是農村土地所有權的變更，也不是將農業用地變為非農業用地，而是在農村土地所有權和承包權不變的情況下，承包土地的農戶或擁有土地、荒山、荒坡、林地、水面、灘地所有權的集體經濟組織通過一定的方式將土地使用權移交給其他從事種植業或養殖業的個人或社會組織的行為。

一、農村土地流轉的現狀

（一）農村地流轉的主要成因及形式

通過對農民土地流轉的現狀調查表明，形成土地流轉的主要原因是家庭承包經營的小生產與大市場的對接產生了矛盾，出現了不少問題。突出表現在三個方面：一是受資金、技術、信息等因素的制約，產業結構調整趨同，產品單一，品種不優，商品化、產業化程度低，賣難問題突出。二是農民受小農經濟思想和小規模經營的局限，認為搞小而全穩當，沒有專業化生產和團結協作意識，各自為政，在一定區域內難以形成產品批量和規模，靠提籃小賣更難解決銷售問題。三是土地平均承包不能滿足農民致富增收的需要。按人口和勞動力分土地，人平幾分，戶平幾畝，不僅勞動力大量富余，土地的產出率和總量也是有限的。農民要增收致富，首要選擇就是要轉移到非農產業，農村勞動力大量轉移后，有田無人種與有人無田種的情況并存。這些問題為形成土地流轉創造了條件。

農民土地流轉的主要形式有：一是放棄土地使用權。極少數農民嫌種田種地辛苦、收益低，放棄土地使用權。二是出租土地使用權。村組留有的土地所有權、承包權都歸村組集體，村組通過招商引資引進業主發展適度規模經營或租給農戶搞專業種植或養殖，村組收取一定的租金。三是轉包土地使用權。農民將承包的土地轉包給他人而自己務工經商，有的轉給農戶，有的交給村組集體進行集中轉包，這種流轉形式比較普遍，面積最大。四是互換土地使用權，農民為了連片種植或養殖，便于生產和管理，將基本相同的面積、土壤類型進行互換，這種流轉形式的面積比較小。

（二）農村土地流轉的主要特征

1.土地流轉總量不大。以湖北省黃岡市黃州區為例，土地流轉總面積（不包括非耕地）只占耕地總面積的14.39%。

2.土地流轉基本處于自發狀態。農民既不愿放棄土地承包權，又不愿從事土地經營，只好在沒有組織和服務的情況下，自發地將土地轉包給他人，口頭協定較多。

3.土地流轉的租期過短。非耕地租期要長一些，短則5年、10年，長則30年、50年。而耕地一般租期都很短，在1—5年之間，5年以上的很少，有的農戶甚至未約定期限。

4.流轉的土地有償和無償并存。村組流轉給農戶或業主都是有償的，租金偏低；農戶流轉給業主的也是有償的，租金較高；農戶之間流轉的部分有償，流出戶除了享受政策性補貼資金，多數是無償的。

5.土地流轉與較高收益之間沒有必然聯系。農業土地收益的高低，與該地塊（片）的自然條件、基礎設施、土壤質量、物化投入、科技投入有關。村組與農戶、農戶與業主之間的流轉，在不增加物化和科技投入的情況下，單位面積收益也不會有明顯提高。

6.土地流轉呈現“難”、“易”明顯的兩個極端。一是從流轉對象上：農戶與業主之間“難”，農戶與農戶之間“易”；二是從土地類型上：基本農田“難”，非基本農田“易”；三是從土地生產條件上：生產條件好的“難”，生產條件差的“易”；四是從流轉期限上：長期流轉的“難”，短期流轉的“易”；五是從約定形式上：簽訂合同的“難”，口頭協商的“易”；六是從組織形式上：有組織介入的“難”，自發自找的“易”。

（三）農村土地流轉的主要成效

1.土地流轉促進了“有人無田種，有田無人種”問題的較好解決。土地合理流轉，不僅避免了土地拋荒，還使務農的農戶無田變有田，少田變多田，也可解除外出務工經商人員的后顧之憂。

2.土地流轉促進了農業結構調整。實踐經驗證明，沒有土地的流轉，不可能有農業招商引資的突破，也不可能有蔬菜、林業、水產、畜牧等特色產業基地建設及產業化經營的發展。

3.土地流轉促進了農業基礎設施建設和先進實用技術的推廣應用。尤其是適度規模的農產品生產基地建設，水、電、路、溝、渠、港、橋、涵、閘、站及林網等設施，是實現農產品生產高產、優質、高效的根本保障。

4.土地流轉促進了農民增收。一方面，土地流出者除土地流轉收益外，還可以在流出的土地上做工，從事非農產業或外出務工經商獲得工資性收入；另一方面，土地流入者由于擴大生產規模而增加收入，實現土地流出流入者增收“雙贏”目標。

二、農村土地流轉工作中存在的主要問題

土地流轉是農業農村經濟體制改革，深入發展中的新事物，新情況、新問題的出現不可避免，也是正常現象。從調查情況看，當前，土地流轉主要存在以下幾個方面的問題。

（一）認識不足，重視不夠

一部分基層領導和有關人員對土地流轉工作認識不足，要么撒手不管，要么以行政命令強行推行，農民怨氣較大，上訪嚴重。

（二）監管不力，服務缺位

縣級農村經營管理部門為農村土地承包管理職能部門，而鄉鎮綜合配套改革后，經管站合并到財政所，人手減少，基本沒有時間和精力指導服務大量的土地流轉工作。目前農村土地流轉工作基本處于監管無機構、服務無人員的無序狀態。

（三）規章不清，執行不力

國家雖頒布了土地承包法等法律法規，省、市、區人民政府及經管部門也制發了相應的文件，由于宣傳引導和執行乏力，農民對土地承包及流轉有關法律法規和政策基本知識知之不多，農村土地流轉雖有法規政策但執行較難。

（四）不簽合同，不夠規范

農戶之間零星土地的流轉基本未簽合同，由于承讓雙方權利義務不明確，很容易引發糾紛，而且處理無依據，調解難度大，引發社會矛盾，因土地流轉糾紛到法院打官司的事件常有發生。

三、解決農村土地流轉現狀的途徑和應對措施

做好土地流轉工作，實現生產要素的合理流動和優化配置，是現代生產經營方式、體制、機制創新的重要環節，對促進農民增收和農村經濟社會協調發展發揮積極作用。

（一） 要堅持農村土地流轉的基本原則和方向

農村土地流轉的基本原則是：以科學發展為主旋律，以經濟效益為中心，兼顧社會效益和生態效益，依靠經營體制和機制創新，培植龍頭企業，發展產業化經營，調整優化農業農村經濟結構，促進農民轉移，發展非農產業，增加農民收入，堅持維護農村集體土地所有權，長期穩定農戶承包權，依法流轉使用權。

在流轉目標上，依靠各方面的優勢組合，實施耕地集約規模經營，發展高產優質高效農業。加快開發非耕地和低效益農地，發展特色優勢農業、生態農業和循環農業，滿足人們不斷增長的物質文化生活需要。

在流轉方向上，依靠科技成果轉化和實用新技術應用，著力市場信息、資金、勞動力和先進管理經驗等資源的優化配置和重組，建設一批有特色、有優勢、科技含量高、市場前景好、輻射帶動能力強的農產品生產基地和現代農業示范區。

在流轉方式上，堅持市場化運作，由承讓雙方自主選擇，加強引導和服務，努力促進農村土地依法有序合理流轉。

（二）遵循黨的十七大精神和中央一系列農村工作會議要求，在土地流轉上還要做好以下八個方面的工作

1.深刻領會精神，提高思想認識

土地流轉歷來是黨在農村的重要政策，各級領導干部必須進一步認識“土地問題是農業農村工作的核心，是農村穩定的基礎”，要在深刻領會和正確把握中央有關精神的同時，做好農民的法規和政策宣傳教育工作，提高農民依法流轉土地和維護自身權益的自覺性，形成社會共識，促進農村土地流轉步入法制化、規范化的軌道。

2.完善有關規定，規范流轉秩序

土地流轉是集法制性、經濟性和社會性于一體的體制和機制創新，要在總結成功經驗的基礎上，根據國家有關法規、政策，結合農村實際，制定和完善農村工作中土地流轉管理辦法。明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及職責，各方面的權利、義務，糾紛處理及法律責任，并對出讓費管理，流轉合同文書，檔案公證、鑒證等作出明確要求，使土地流轉有章可循，規范運作。

3.加強政府主導，著力政策推進

一是強化政策服務，營造流轉氛圍。應結合實際，制定出臺鼓勵流轉的政策，特別是土地開發利用政策、稅費減免政策、權益保障、環境、信貸、服務等方面的政策。要廣泛宣傳貫徹中央土地政策，解除部分基層干部和群眾的思想疑慮。二是科學規劃，選好發展項目。要按照區域化、特色化、產業化思路，堅持規模經營、集約經營、專業化經營，實施科學規劃和開發建設。三是強化組織協調，明確部門分工，實行專門機構管理，一條龍服務。充分調動基層干部群眾的積極性，廣泛聽取群眾意見，尊重群眾的知情權、參與權和監督權。引入競爭機制，推進土地流轉更加公平、公正。

4.構筑流轉載體，催生市場體系

一是招商引資，引進農業產業化企業，集中聯片承租土地實施規模開發經營。二是培育承接業主，通過總結表彰樹立一批專業大戶和示范典型企業，引導和鼓勵其到農村承租土地開發。三是建立健全土地流轉中介組織，扶持一批農業專業合作社，從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估、物資供應服務，形成縱橫聯合、政策配套、信息共享、服務高效的配套服務體系。四是建立市場規則，維護正常的競爭秩序，防止下達流轉指標，用強制手段強行流出或流入，侵犯承讓雙方的合法權益。

5.加強基本建設，提升土地價值

農業基礎設施落后是制約土地流轉的重要因素，改善土地生產條件，創造流轉優勢。一是實施農業綜合開發，加強中低產田改選，配套完善溝、渠、港、涵、閘、站等水利基礎設施，建設高產穩產農田。二是加強生態建設，搞好荒造、防護林及林網建設，治理水土流失，保護農田，防治污染。三是加強以道路、電網、供水、電信等為主體的生產生活設施建設，增強綜合開發利用能力。

6.發展非農產業，加快轉移進程

一是圍繞農產品多層次增值，大力發展農副產品加工業、營銷業、儲藏、保鮮、包裝產業，吸納大量農村勞動力轉移到產前、產后和二三產業穩定就業。二是積極發展個體私營企業、股份制企業，鼓勵引導能人創辦企業，吸引資金、技術、設備、人才向鄉鎮轉移，為農村勞動力轉移提供就業崗位。三是加強技能培訓，搞好服務，鼓勵和引導農村外出務工人員回歸創業。四是加快以產業為支撐的小城鎮建設，擴大規模，完善功能，吸引農村人口和勞動力到小城鎮安居樂業。五是發展旅游、觀光、休閑農業。在加速旅游資源開發的同時，發展配套服務業，既提高農業生產經營質效，又擴大農村非農就業門路。

7.堅持市場導向，多種途徑流轉

以項目開發為著眼點，招商引資；以龍頭企業為帶動，實施特色資源開發；以使用權為紐帶，建立新型專業合作經濟組織；以先進科技為支撐，建設各類現代農業示范區；委托代耕、互相調換，子女繼承等適宜的流轉途徑，各種途徑流轉的具體形式多種多樣，關鍵要從實際出發，承讓雙方在自愿協商的基礎上，選擇最合適的形式，實現優勢互補，利益共享。

8.健全組織機構，強化監管職能

建議縣級政府設立成立農村土地承包管理領導小組，由財政局、經管局等相關職能部門為成員，切實履行職責，做好農村土地流轉的指導和管理工作。鄉鎮應相應建立農村土地承包管理機構，并配備專人辦公，負責本地土地承包管理日常工作。財政、經管部門要加強對農村土地流轉情況的調查研究、分析、信息收集與反饋，密切注意發展動態；指導農村土地流轉合同的訂立，及時辦理因土地流轉引起的合同變更、解除重訂和使用權的確認工作。搞好合同鑒證，建立土地流轉合同檔案，引導業主與農戶建立合理的利益聯結機制，及時調解和處理土地承包、流轉合同糾紛。切實做好農村土地流轉工作，推進農村產業結構調整，加速農村勞動力轉移，加快發展現代農業和非農產業，促進農業增效、農民增收、農村經濟持續健康發展。