完善我國居家養老服務的對策研究

摘 要：隨著我國人口老齡化步伐的加快，大力發展居家養老服務，是促進養老事業發展的重要途徑之一。目前我國的居家養老服務仍處于初級發展階段，在管理體制、財政分配、服務方式、法制建設等方面還存在許多問題，不能充分滿足老年人對養老服務的需求。推進居家養老服務快速發展應當完善政府管理體系、擴展養老資金渠道、豐富養老服務方式、建立健全立法保障。

關鍵詞：居家養老；管理體制；財政投入；服務機構

中圖分類號：F287.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）35-0095-02

一、我國居家養老服務的現狀

我國的居家養老服務發展處于探索階段，自20世紀80年代以后才受到社會各界的普遍認可和重視。應時代發展需要，我國政府結合養老服務行業實際情況在理論結合實踐的不斷探索中，相繼出臺了《關于加快發展社區服務業的意見》、《社會福利機構管理暫行辦法》、《關于加快實現福利社會化的意見》和《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》等政策。并在《社會養老服務體系建設“十二五”規劃（征求意見稿）》中提出了“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的養老服務體系建設方向。

與此同時，國家稅務總局與財政部門聯手對養老服務事業實施稅收政策優惠，向各地方政府下發了《關于對老年服務機構有關稅收政策問題的通知》，促進養老服務事業的繁榮發展。民政部門致力于為養老服務事業的順利發展建立一個良好的政策環境，搭建一個在政府的科學引導下，以社區為平臺，以社會力量為發展力量的全面的養老服務福利體系。自 2000年起 ，杭州、南京、上海、北京、青島等社區相對完善的城市，率先在全國以不同的居家養老服務模式進行試點探索，并在具體實踐中取得了良好的社會效果。

目前社區、街道辦事處和居委會在探索社區居家養老模式的實踐中，重視發揮專業化養老機構的功能，通過生活照料、精神撫慰、醫療保健、精神娛樂等多種方式，為社區內居家的獨居、空巢、“三低”老人提供多樣化、人性化服務。截至2010年，我國共有23．8萬個社區老年服務設施，1 600余家民辦社會福利機構。全國共有15.8萬個社區服務志愿者組織，900多萬名社區服務志愿人員。

二、我國居家養老服務存在的問題

我國目前的居家養老服務建設還處于不完善階段，在政策、規劃及實踐等層面，還有待于深入研究。突出問題表現在以下幾個方面：

1.管理體制不完善

從國家角度上看，民政部門具有承擔宏觀管理、統籌規劃的責任，為居家養老服務體系的構建指定方向。但內部卻存在各自為政、各行其是，在利益權利關系網中互相割斷的現象。而在地方，隨著國家下放管理權力度的加大，社區責任與日俱增，各居民委員會承擔著計劃、宣傳、服務等方面的管理責任。在社區工作壓力增大、人力物力匱乏、組織結構單一、重視度不夠的情況下，養老服務事業便會出現為其他工作“讓步”的現象，從而導致養老政策落實不到位，阻礙了政府、公共養老機構、非營利組織、盈利組織和社區之間資源的有機整合，出現養老服務事業停滯的局面。

2.政府財政投入規模小

城市社區的資金來源渠道主要有街道自籌、政府撥款和社會援助這三種方式。各級地方政府現有的財政投入規模，對養老事業的長遠發展來說還遠遠不夠。隨著通貨膨脹的加劇，物價的不斷攀升，有些地方政府沒有及時調整對經濟困難老人的保障條件、提高補貼資金，對老年人生活質量造成一定影響。沒有激發整個社會對養老服務產業的需求，沒有充分調動企業機構對養老服務事業的支持，沒有一套科學合理可行的完善的吸引資金投入的優惠政策體系，使養老資金得以良性循環。

3.養老服務機構單一

我國目前仍以傳統的居家養老方式為主，依靠子女贍養老人。而隨著生活壓力的增大，這種養老方式逐漸走向轉型，向社區尋求服務。但卻面臨著公共養老機構數量不多，民辦養老機構發展不完善的問題。提供養老服務的人員可以分為接受薪金和不接受薪金兩類。這兩類服務人員共同存在的問題是，由于缺乏系統化、專業化的服務訓練，不具備養老服務的相關資格和技能，所以實際提供服務時，并不能充分滿足老年人的養老需求。

4.缺乏有效立法保障

要大力推進居家養老服務工程建設，必須要在養老福利社會化思想的指導下制定。而現有的《中華人民共和國老年人權益保障法》則是以不符合時代潮流的傳統的家庭養老為主要內容的法律。這種理論與實踐上的脫軌，使居家養老服務體系在實際推廣中產生了操作上的困難，亟須改革現有養老政策體系，指導養老事業的可持續性發展。

三、完善我國居家養老服務的對策

1.完善政府管理體系

西方國家在提供養老服務中直接參與的部分較少，主要是制定規劃綱要、提供政府補貼、實施政策優惠和實行養老服務體制社會化監督等。與西方國家相比，我國政府長期以來習慣扮演服務的直接提供者角色，實行一手包辦制度，不注重與社會組織進行分工合作，出現目前養老服務供需不匹配的問題。因而，重新定位政府職能，建立一套科學合理的居家養老服務規劃，加大政府支持力度，通過稅收優惠、政府補貼等方式，讓社會力量以投資、合作、慈善等形式開展養老服務使用，充分調動社會組織參與養老服務的積極性，豐富養老資源，增加社會中養老機構的數量、擴大養老機構的規模，在保證養老服務基礎設施的前提下，促進居家養老服務內容向多元化、多樣化方向發展。

2.擴展養老資金渠道

借鑒英美國家在居家養老服務中籌措資金的方式，無論盈利性機構，還是非營利性機構在提供養老服務時，都會接受政府一定的扶持和優惠條件。這體現了政府的引導作用。而我國在提供養老服務方面，資金主要來源還是政府的財政支持，雖然社會中企業、團體、機構、個人等也會提供一些資金捐贈，但仍具有規模小、數量少的特點。在學習外國的服務經驗的基礎上，我國應提高對養老事業的重視度，將其納入衡量國民經濟發展指標之中，調動社會多方資金投入到養老事業中去，加快居家養老服務建設，以面對日益嚴峻的老年人養老需求服務供應不足的國情。

3.豐富養老服務方式

目前，我國的養老服務仍以政府提供為主，供需出現嚴重不平衡的現象。一方面，我國政府應借鑒國外經驗，引入市場競爭機制，由具有一定水平和資質的專業機構、盈利性組織提供養老服務，在良性服務機制的運作下，實現養老服務的供需平衡。另一方面，政府應及時制定相關的規章制度，明確養老機構準入制度、規范養老機構服務方式、入住人員的入住資格審查評估、制定養老服務的具體標準、實施有彈性的服務價格等內容。促進各類養老機構在市場中相互競爭，減少服務成本，提高服務質量，加快養老服務產業化的步伐。豐富養老服務內容，增加對老年人心理、精神、醫療、衛生、娛樂、健身、學習、服務等方面的服務，以符合居家養老服務的宗旨。

4.建立健全立法保障

政府在提供居家養老服務時，需要一個良好的法律環境予以保障。使養老服務在實踐的過程中做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護外部環境的公平性和公正性。在宏觀層面上，政府應當聯合有關部門對居家養老服務的發展作出指導規劃，根據城鄉不同的養老需求內容分別制定具體的法律規章。并派遣司法人員按期進行監督制約，及時發現居家養老服務中的新情況、新問題，從而修改、補充和完善相關法律規章。使法律法規建設不流于形式，為養老服務的順利發展鋪平道路。

參考文獻：

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[2] 徐祖榮.城市社區照顧模式研究[J].人口學刊， 2008，（1）: 49-53.

Research on the countermeasure of perfecting the family endowment service

CHEN Shu-jun，LIU Fang

（Finance and public administration college，Harbin commerce university，Harbin 150028，China）

Abstract: Along with the country population advanced age quickly， develop the daily life at home to retire to enjoy life the service strongly， is one of the important paths that promote retire to enjoy life the business development.Currently the daily life at home of the our country retires to enjoy life the service to still be placed in the entry-level development stage at managing the system， public finance allotment， service method， the legal system construction...etc. to still exist many problems， can't satisfy the old people well to retire to enjoy life the ministrant need.Pushing forward the daily life at home retires to enjoy life to serve fast development should perfect government management system， expand to retire to enjoy life the funds outlet and enrich to retire to enjoy life the service method and build up the sound lawmaking guarantee.

Key words: family endowment;management system; finance investment;service organ

[責任編輯 王 莉]