論信訪制度的完善

摘 要：信訪制度在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要功能，但隨著社會(huì)發(fā)展帶來(lái)利益沖突的加劇，信訪制度的實(shí)施陷入了困境：信訪激烈程度上升，非制度化的信訪增多，信訪機(jī)構(gòu)之間相互推諉，地方政府“截訪”和打擊報(bào)復(fù)等問(wèn)題凸顯。就此，通過(guò)分析這些問(wèn)題的根源，提出針對(duì)性的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：信訪；信訪部門(mén)；信訪制度；公民參與

中圖分類(lèi)號(hào)：D920 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2011）35-0254-02

信訪制度是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)具有領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和管理職能的國(guó)家部門(mén)、黨的機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人反映情況，提出申訴、控告和檢舉或者投訴請(qǐng)求，依法由其他具有法定職能的機(jī)關(guān)處理的過(guò)程中所形成的一套交往規(guī)則，它對(duì)以信訪人和信訪機(jī)關(guān)為代表的信訪關(guān)系雙方在信訪活動(dòng)中各自的行為都具有約束和規(guī)范作用 [1] 。作為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的政治制度，信訪制度在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要的權(quán)利保障、權(quán)力監(jiān)督、利益表達(dá)以及糾紛解決的功能。但伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展所帶來(lái)的利益沖突的加劇、體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期特有的規(guī)則缺失所引起的腐敗、社會(huì)不公等現(xiàn)象的出現(xiàn)，信訪制度的實(shí)施陷入了困境。

一、信訪制度存在的問(wèn)題

（一）我國(guó)信訪制度存在的問(wèn)題

1.信訪總量雖然有所下降，但激烈程度上升

國(guó)家信訪局對(duì)2010年的信訪成果總結(jié)為“三個(gè)下降，一個(gè)好轉(zhuǎn)”，即信訪總量下降，集體上訪下降，初信初訪量下降，信訪秩序好轉(zhuǎn)。但是在信訪總量下降的同時(shí)，激烈程度卻在上升。在信訪工作中，通常用來(lái)信和來(lái)訪的比例即“信訪比”來(lái)評(píng)價(jià)激烈度，這一比例與較過(guò)去有所提高，反映社會(huì)矛盾的加劇。

2.非制度化的信訪增多

非制度化的信訪主要表現(xiàn)為：集體上訪、重復(fù)上訪、越級(jí)上訪。集體上訪，在同一信訪事件中具有多個(gè)（5個(gè)以上）信訪人共同信訪行為。2003年，全國(guó)信訪部門(mén)共接待集體上訪31.5萬(wàn)批次，712萬(wàn)人次，分別比上年上升了41％和44.8％，其中50人以上的集體訪批次和人次分別比上年上升33.3％和39％，單批集體訪人數(shù)達(dá)800余人，創(chuàng)單批次進(jìn)京上訪人數(shù)的最高記錄[2]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，尤其在市一級(jí)，大規(guī)模的集體訪已占群眾集體上訪總?cè)藬?shù)的一半，占信訪總量的三分之一強(qiáng)，其已經(jīng)越來(lái)越成為群眾信訪的主要方式[3]。重復(fù)上訪是指信訪人就同一問(wèn)題反復(fù)在不同部門(mén)上訪，以引起信訪機(jī)構(gòu)重視的行為。現(xiàn)在每年的上訪案件中有相當(dāng)一部分是重復(fù)上訪。過(guò)去由于交通狀況、利益涉及面等原因，群眾上訪往往就地、就近，以到縣、市上訪為主。近年來(lái)，隨著中央對(duì)信訪日益重視、交通狀況改善以及媒體輿論的渲染等，上訪群眾往往舍近求遠(yuǎn)、從基層到中央的信訪量呈“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年，國(guó)家信訪局受理群眾信訪量比上年增長(zhǎng)14％，其中，受理群眾來(lái)信增長(zhǎng)10.7％，受理群眾來(lái)訪批次、人次分別增長(zhǎng)20.6％和29.9％；而地級(jí)信訪局受理群眾信訪量?jī)H增長(zhǎng)0.3％，縣級(jí)甚至下降2.4％[4]。

3.信訪機(jī)構(gòu)之間相互推諉

現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，歸口不一，造成了信訪受理上的人為模糊。許多信訪機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)不明確，信訪機(jī)構(gòu)之間相互推諉塞責(zé)，增加信訪人的信訪難度。于建嶸等對(duì)632位進(jìn)京上訪農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，他們走訪的部門(mén)平均在6個(gè)以上，最多的達(dá)到18個(gè)。

4.地方政府“截訪”和打擊報(bào)復(fù)

一些地方官員為維護(hù)個(gè)人或部門(mén)私利，防止地方問(wèn)題通過(guò)信訪渠道被上級(jí)知曉，采用“堵、截、卡”的辦法來(lái)阻止群眾上訪。國(guó)家信訪局的門(mén)外就有許多的“截訪者”，他們一般是地方派往北京的公安人員，為了不引起警覺(jué)，他們一般身著便衣，采用試探、誘引和威逼的方法把上訪者帶走。于建嶸和他的6人課題組曾于2004年5月至10月展開(kāi)過(guò)迄今國(guó)內(nèi)最大規(guī)模的針對(duì)上訪人群的專項(xiàng)調(diào)查。對(duì)于632位進(jìn)京上方農(nóng)民的調(diào)查結(jié)果顯示，55.4％的上訪者因上訪被抄家或沒(méi)收財(cái)務(wù)，53.6％的上訪者因上訪被一些干部指使的人打擊報(bào)復(fù)[5]。

二、信訪制度存在問(wèn)題的根源

（一）過(guò)分強(qiáng)調(diào)信訪責(zé)任制

推行信訪責(zé)任制在追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)瀆職、失職責(zé)任方面起到了一定的作用，但在基層的實(shí)際操作與制度設(shè)計(jì)的初衷卻常常發(fā)生背離。比如，“信訪納入公務(wù)員考核體系”變成了：各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)成為信訪直接責(zé)任人，轄區(qū)內(nèi)訪民進(jìn)京上訪次數(shù)與領(lǐng)導(dǎo)的烏紗帽直接掛鉤，信訪責(zé)任追究制最終演變成了上級(jí)對(duì)基層低信訪低指標(biāo)甚至零指標(biāo)的要求。迫使地方政府采取各種措施，減少信訪量，提高政績(jī)。這雖在一定程度上減少了信訪總量，但很多矛盾只是暫時(shí)壓制，一旦爆發(fā)就會(huì)很激烈。

（二）我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)缺乏足夠的獨(dú)立性

我國(guó)的信訪部門(mén)作為黨和政聯(lián)合設(shè)立機(jī)構(gòu)，很大程度上只是一個(gè)接受和轉(zhuǎn)發(fā)信息的部門(mén)，沒(méi)有解決問(wèn)題的權(quán)能，所以信訪案件最終解決到什么程度，只能取決于具體政府職能部門(mén)。有資料顯示，每年信訪部門(mén)直接查辦的案件只占信訪總量的5％，而大量信訪問(wèn)題，80%都和政策、政府利益有關(guān)，各級(jí)職能部門(mén)間往往職責(zé)、利益糾纏不清，再加上沒(méi)有監(jiān)督機(jī)制來(lái)約束，造成多數(shù)問(wèn)題不了了之。

（三）信訪工作缺乏廣泛的公民參與

雖然民主行政理論一再?gòu)?qiáng)調(diào)公民參與的重要性，認(rèn)為公民參與可以解決政府與民眾的沖突，提高政府的行政能力，但現(xiàn)階段的信訪工作卻沒(méi)有讓公民參與其中，更沒(méi)有把公民對(duì)政府回應(yīng)的滿意度作為評(píng)價(jià)政府工作的標(biāo)準(zhǔn)，所以，不能持續(xù)追蹤政府部門(mén)對(duì)問(wèn)題的解決和回應(yīng)。

（四）信訪機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)處理機(jī)制

現(xiàn)行的信訪制度是一個(gè)機(jī)構(gòu)重疊、條塊分割、歸口不一的多元組織體系。從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及相關(guān)職能部門(mén)，均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。信訪部門(mén)眾多，而不能形成統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有統(tǒng)一的處理程序，致使許多案件只能在上下級(jí)或部門(mén)之間流轉(zhuǎn)，卻找不到相關(guān)責(zé)任主體，使得公民的請(qǐng)求不能得到及時(shí)有效地解決。

三、完善信訪制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)法治宣傳，樹(shù)立正確的信訪觀念

信訪中，很大一部分是因?yàn)槿罕姴焕斫庹挠嘘P(guān)政策，造成重復(fù)上訪、暴力上訪等。這就需要接待信訪的部門(mén)和人員對(duì)上訪者進(jìn)行不斷的宣傳，講解相關(guān)政策，緩解群眾的不理解情緒，爭(zhēng)取把矛盾消除于萌芽之中。上訪群眾也要樹(shù)立正確的信訪觀念，聽(tīng)從接訪人員的勸導(dǎo)，避免重復(fù)上訪和暴力上訪。

（二）完善信訪責(zé)任制

信訪案件，有很多是基層政府難以根本解決，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為通過(guò)賦予基層更多的實(shí)權(quán)來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，例如，遼寧省沈陽(yáng)市推行“集權(quán)信訪”，就是將公安、法院、民政等19個(gè)部門(mén)的力量集中在一起，以“小政府”的強(qiáng)勢(shì)模式，來(lái)推動(dòng)信訪案件的解決。要想減輕基層信訪的壓力，就應(yīng)該不過(guò)分強(qiáng)調(diào)信訪責(zé)任制，不把信訪量與地方的政績(jī)和官員的考核相掛鉤，不搞信訪大排名。中國(guó)社科院學(xué)者于建嶸提出了“五不”，來(lái)給基層信訪減壓，即不搞排名、不搞信訪責(zé)任追究、不搞領(lǐng)導(dǎo)接訪、中央一級(jí)單位不再給下級(jí)開(kāi)信訪移辦單、不限制公民越級(jí)上訪。

（三）增強(qiáng)信訪部門(mén)的獨(dú)立性，加大信訪部門(mén)的權(quán)能

首先，使其具有獨(dú)立身份，把信訪部門(mén)從其他的黨政機(jī)構(gòu)中脫離出來(lái)，只有這樣信訪機(jī)構(gòu)才能夠獨(dú)立解決問(wèn)題；其次，要建立和加強(qiáng)其對(duì)相關(guān)部門(mén)的制約機(jī)制，使得信訪部門(mén)能夠及時(shí)有效地監(jiān)督相關(guān)部門(mén)對(duì)信訪問(wèn)題的解決和回應(yīng)。

（四）引入公民參與和監(jiān)督機(jī)制

可以制定追蹤制度，了解公民對(duì)政府的回應(yīng)是否滿意。同時(shí)，還可以在信訪工作中加強(qiáng)信息公開(kāi)，把政府的回應(yīng)置于整個(gè)社會(huì)媒體和公眾的監(jiān)督之下，從而加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府工作的監(jiān)督。引入公民參與的最大價(jià)值在于把公民對(duì)政府回應(yīng)的滿意度作為對(duì)政府工作的衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)公民的評(píng)價(jià)和監(jiān)督，使政府的運(yùn)作避免或減少偏離民意的可能。例如淮安市通過(guò)一套軟件，將投訴、查詢、反饋、監(jiān)督管理集于一體，對(duì)信訪案件進(jìn)行跟蹤、協(xié)調(diào)和督辦。這樣大大提高了信訪工作的辦結(jié)率。

（五）建立完善統(tǒng)一的信訪接待和解決機(jī)制

首先，理順和規(guī)范信訪機(jī)構(gòu)的組織體系，信訪部門(mén)成為一個(gè)身份獨(dú)立的垂直管理的機(jī)構(gòu)，規(guī)范信訪部門(mén)的職責(zé)和功能，確定信訪部門(mén)的職權(quán)范圍。其次，規(guī)范信訪的處理程序，確立嚴(yán)格的辦事標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)現(xiàn)有的《信訪條例》己確立了許多行政信訪程序制度，如登記制度、交轉(zhuǎn)辦制度、督辦制度、聯(lián)席會(huì)議制度、信訪聽(tīng)證制度、信訪問(wèn)責(zé)制度等，這些制度在保護(hù)公民權(quán)利，監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為方面起著一定作用。但仍存在不足，如信訪機(jī)構(gòu)監(jiān)督權(quán)的保障缺乏細(xì)致規(guī)定，只有進(jìn)一步完善相關(guān)制度，才能使信訪問(wèn)題的處理程序更加規(guī)范。

（六）創(chuàng)新工作機(jī)制，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)

隨著社會(huì)信息化的發(fā)展，許多信訪部門(mén)設(shè)置了網(wǎng)站，群眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)更便捷地反映問(wèn)題，降低了信訪成本，加快了信訪速度。但受經(jīng)濟(jì)條件和部分地方領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)的約束，不少地方的信訪信息化水平較低。在很多信訪網(wǎng)站上，多是內(nèi)容紀(jì)要，大小政策，沒(méi)有群眾和信訪部門(mén)的溝通窗口。為此，應(yīng)該設(shè)立專門(mén)的溝通窗口，方便群眾反映問(wèn)題；設(shè)置在線問(wèn)答，為信訪人在提出信訪事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)的辦理情況提供便利。信訪機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)資源。盡快建成全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，不僅可以方便群眾，還可以減少越級(jí)上訪人員數(shù)量，而且可以打破地方對(duì)上訪信息的壟斷，從而使得下情上達(dá)，使中央領(lǐng)導(dǎo)能很快掌握政策貫徹執(zhí)行的情況和工作中存在的問(wèn)題，增強(qiáng)決策的科學(xué)性、民主性。

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