入世十年:中國WTO/SPS工作透明度在實務中加強

透明度是世界貿易組織的基石性原則之一，貫穿WTO各主要協定中。人世十年來，中國高度重視SPS領域的透明度工作，認真履行義務，積極享受權利，開展透明度規則研究，學習規則、理解規則、運用規則、發展規則，為促進WTO／SPS委員會透明度執行情況的改善作出了重要的貢獻。

在《實施衛生與植物衛生措施協定》(SPS協定)中，透明度原則的實施包括法規公布、通報新制修訂措施和國家(成員)咨詢點的建立。我國加入WTO后，國務院在質檢總局設立了中國WTO／SPS國家通報咨詢中心，代表國家在相關領域履行透明度義務，享受成員權利。

一般而言，WTO透明度工作主要包括三方面內容，即義務的履行、權利的行使和規則的制定。權利的行使是目的，義務的履行是前提，規則的制定是根本。三方面緊密聯系、相輔相成。本文擬基于十年WTO／SPS透明度工作實踐，從上述三個方面探討應如何加強中國WTO／SPS透明度工作。十年來開展的主要工作和取得的成績

認真履行義務，積極享受權利

十年來，我國認真履行透明度義務，累計發出SPS通報364項，其中常規通報333項，緊急通報22項，補遺通報9項。強制性標準285項，占通報措施總量的80.28％。答復其他成員關于我國SPS措施的咨詢3968項，處理其他成員對我國SPS通報的評議意見617項。

另一方面，我國高度重視享受WTO成員權利，積極開展對國外通報措施的評議。累計評議國外SPS通報措施2243項，正式對外發出評議意見492項，其中30余項得到通報方的全部或部分采納。

實質性參與國際規則制定

入世十年來，中國積極開展透明度規則研究，通過SPS委員會例會、SPS協定審議機制、透明度執行程序審議等多種渠道推動透明度制度改進，對SPS委員會《透明度推薦程序》提出的多項修改意見被采納，獲得WTO成員的廣泛認同。

特別值得一提的是，在中國的建議下，SPS通報評議期的起始時間明確為自WTO秘書處散發之日起計算。此舉統一了各成員認識，避免將通報報送處理過程計入，改善了“至少60天”評議期制度的執行情況。在新通報規則實施后的2009年和2010年，各成員提供至少60天評議期的通報在常規通報總數中所占比例提高為43％和45％，遠高于之前一直徘徊在20％-30％的水平。充足的通報評議期是WTO成員對貿易伙伴SPS措施開展評議的基本保障，這一局面的改善也大大有助于我國充分享受作為WTO成員的權利。存在的主要問題

履行義務仍存在制度缺陷

通過WTO秘書處向其他成員通報新制修訂的SPS措施是履行SPS透明度義務最重要的環節，也是我國履行透明度義務時受其他成員關注最多的問題。究其原因，主要是國內立法程序不配套，缺乏相關規定。SPS協定規定，通報應在擬議法規仍可進行修正和考慮其他成員意見時提早做出。具體何時，需要結合各成員國內的立法實踐。

我國與SPS有關的措施主要為部門規章和強制性國家標準，也涉及一些法律和行政法規。但是《立法法》、《行政法規制定程序條例》，《規章制定程序條例》都沒有關于在法律、行政法規、部門規章立法過程中，履行國際義務，征詢WTO成員評議的明確規定，導致WTO通報工作無法可依，出現該通報的沒通報、通報不及時、通報主體互相推諉、通報評議期受國內立法程序限制無法提供至少60天評議期等一系列問題，經常受到其他成員的指責。這也是主要貿易國家在對我國貿易政策審議中經常拿來做文章的問題。

享受權利能力有待提高

SPS透明度關于新制修訂措施進行通報的制度，給所有WTO成員提供了及時了解進口方政策變化的重要渠道，并賦予成員在評議期(通常為至少60天)內對他國SPS措施不符合SPS協定規定的內容提出評議，敦促其修改，從而將有關技術壁壘消滅在產生(生效)之前的重要權利。

與一些發達成員相比，我國在行使評議權利的能力方面還有很大差距。除了在技術水平、法規研究能力、應對技術壁壘意識等軟實力方面的差距外，缺乏廣泛、準確、通暢的通報信息傳播途徑，是限制通報和評議機制充分發揮作用的硬傷。首先，我國SPS通報散發對象主要集中在政府部門，導致對外評議以政府部門為主，未能充分調動企業、商會／行業協會、科研機構等其他利益相關方的力量。其次，通報篩選方式較為粗放。在選擇評議對象時，存在拍腦袋現象，不利于抓住對我國出口可能存在重大影響的通報，導致評議往往立靶不準、實際效果不理想。

參與國際規則制定較為被動

SPS委員會是WTO最活躍的委員會之一，近年來，各種與透明度相關的新議題不斷涌現。不僅涉及推動與透明度相關條款執行的問題，包括監督國際標準的使用、特殊與差別待遇、技術援助中涉及透明度的內容；更有對協定理念的突破和創新，如關于擴大SPS通報范圍的建議和有關私營標準對國際貿易影響的討論等。

這些議題都是未來新規則的雛形，我們必須積極參與討論，引導進程朝有利于我國的方向發展。但是，由于國內研究支持、WTO談判經驗、人才等各方面資源的相對缺乏，使得我國在參與這些工作時顯得捉襟見肘，處于較為被動的局面。

加強WTO／sPs透明度工作建議

為使今后更主動、有力地參與并受益于WTO多邊貿易體制，針對上述問題，我們提出以下三方面的建議。

一、完善國內配套制度，進一步落實透明度義務

認真開展立法研究，解決好國內立法程序與國際義務的結合是進一步完善我國透明度配套制度建設的重要環節。有些部門已經開展了有益的嘗試，在《食品安全法》出臺后，衛生部制定了《食品安全國家標準管理辦法》，對WTO通報程序和國內征求意見期做出了協調安排，促進了食品安全國家標準通報的規范。但在全國范圍內，這項工作還沒有得到足夠的重視，有關部門應該充分認識到履行義務對提升我國在國際規則制定中話語分量的重要性，切實推進我國透明度義務在立法層面的落實。

二、用好WTO信息資源，提升權利行使能力

SPS通報是行使評議權利的對象和基礎，對SPS通報這一信息資源的利用能力直接影響權利行使的水平。

首先，應提高SPS通報的傳播能力。企業包括商會／行業協會是進口國技術性貿易措施的直接承受對象，對國外要求的變化最具敏感性；科研機構具備開展技術研究的專業能力，能夠為SPS評議提供有力的科學依據，都應當了解SPS通報信息，成為行使WTO權利的主力。這就需要我們進一步改革和擴展國內通報信息傳播方式，加強WTO透明度工作宣傳，利用各種形式建立聯系渠道，并充分利用SPS信息管理系統等WTO資源進行信息分類篩選，凝聚各利益相關方的力量共同行使WTO賦予我們的權利。

其次，在具體開展評議時，還需提高重要通報的鑒別能力。這就需要運用科學的方法，充分利用相關貿易數據、主管部門監管信息等資料，并在必要的時候開展通報措施與國際標準及國內外法規的對比研究，準確定位那些可能對我國出口產生潛在影響的通報，集中火力，重點攻破。

三、目標明確方法得當，主動參與國際規則制定

作為一個農食產品進出口大國，積極參與和引導包括透明度在內的WTO／SPS規則制定，符合我國的長遠利益。針對我國目前相關工作遇到的困境，應該從主張的形成和主張的推廣這兩方面下功夫，努力做到參與國際規則制定目標明確、方法得當。

首先，面對任何議題和問題，具有獨立分析的能力和清晰的立場是深度參與國際規則制定活動的前提。正確的主張應該是符合我國利益和有利于維護透明、穩定的國際貿易環境的。開展調查研究，掌握我國相關工作實際與需求，開展具有連貫性的國際規則和議題的跟蹤研究，都是明確我國談判立場和目標的必由之路。

其次，當需要主動出擊時，則要注重工作方法，巧妙運用WTO決策機制。通過十年工作實踐，我們得出了兩條在WTO多邊貿易體制推行主張的重要經驗。一是要具備耐心與恒心，二是要重視與利益相同成員的溝通與聯合。WTO目前有153個成員，具有多樣的政治與經濟背景。任何主張被其他成員理解和接受都需要時間，廣泛和反復的闡述和討論是必然經歷的過程。而WTO這樣的多邊場合，協商的過程往往是不同利益群體之間的斗爭與妥協，與利益相同成員的溝通與聯合往往能夠得到事半功倍的效果。

可以看到，透明度原則在促進WTO構建的國際貿易規則成功運轉過程中發揮著越來越重要的作用。我們應該充分認識透明度權利、義務和透明度規則的意義和關系，勇于探索，務求實效，促進我國WTO透明度工作更上一個新臺階。

(作者單位：張蓉：中國WTO／SPS國家通報咨詢中心、徐菁：國家質檢總局國際司)